Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2020 г. по делу N 8а-24613/2020[88а-23546/2020]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Склярука С.А, судей Смирновой Е.Д, Сорокина С.В, с участием прокурора Смирновой М.В, рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении суда, поданную 23 сентября 2020 года через суд первой инстанции (поступившую в суд кассационной инстанции с делом 1 октября 2020 года) кассационную жалобу административного ответчика Костромской областной Думы; поданную 2 октября 2020 года, через суд первой инстанции (поступившую в суд кассационной инстанции 15 октября 2020 года) кассационную жалобу представителя административного ответчика губернатора Костромской области Ситникова Сергея Константиновича - Шмелева В.Н.; поданную в суд кассационной инстанции 30 октября 2020 года кассационную жалобу представителя административного истца Павлова Михаила Андреевича - Павлова А.Ю. на апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 июля 2020 года по административному делу по административным искам Павлова Михаила Андреевича, Пахомова Николая Ивановича, Рубцова Артема Михайловича о признании частично недействующими нормативных правовых актов (присвоенный судом первой инстанции номер дела: N 3а-16/2020).

Заслушав доклад судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции Сорокина С.В, объяснения представителя административного ответчика губернатора Костромской области Сельнихина А.Ю, представителя административного ответчика Костромской областной Думы Кузнецова М.Г, представителя административного ответчика Думы города Костромы Барышева М.А, поддержавших кассационные жалобы административных ответчиков, заключение прокурора, полагавшего, что кассационные жалобы удовлетворению не подлежат, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

установила:

18 апреля 2019 года Костромской областной Думой принят и 20 апреля 2019 года подписан губернатором Костромской области Закон Костромской области N 536-6-ЗКО "Кодекс об административных правонарушениях Костромской области", опубликованный на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 29 апреля 2019 года.

В соответствии с частью 1 статьи 2.6 Закона N 536-6-ЗКО, в редакции, действующей в период возникновения спорных правоотношений, размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских, игровых и спортивных площадках, если данные действия запрещены нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей, на должностных лиц - десяти тысяч рублей, на юридических лиц - десяти тысяч рублей.

25 апреля 2013 года Думой города Костромы принято решение N 60, которым утверждены Правила благоустройства территории города Костромы (далее - Правила), опубликованные в издании "Официальный вестник города Костромы" 8 мая 2013 года.

Решением Думы города Костромы 21 декабря 2018 года N 218, подписанным главой города Костромы и опубликованным в издании "Официальный вестник города Костромы" 28 декабря 2018 года, часть 1 статьи 23 Правил "Эксплуатация дорог и транспорта", устанавливающая перечень запретов в целях обеспечения сохранности покрытия дорог и тротуаров, искусственных сооружений и других объектов благоустройства города Костромы, дополнена пунктами 8 и 9, в соответствии с которыми запрещается размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, а также размещение транспортных средств на детских и спортивных площадках.

Павлов М.А. обратился в суд с административным иском об оспаривании части 1 статьи 2.6 Закона N 536-6-ЗКО в той мере, в какой для физических лиц установлен административный штраф за размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских, игровых и спортивных площадках, если данные действия запрещены органами местного самоуправления.

Пахомов Н.И. обратился в суд с административным иском о признании этой же нормы недействующей, в какой она предусматривает административную ответственность за размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских, игровых и спортивных площадках.

Рубцов А.М. обратился в суд с административным иском об оспаривании этой же нормы в той мере, в какой она предусматривает административную ответственность за размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских, игровых и спортивных площадках, а также пунктов 8 и 9 части 1 статьи 23 Правил, которыми в целях обеспечения сохранности покрытия дорог и тротуаров, искусственных сооружений и других объектов благоустройства города Костромы, в числе прочего, запрещается размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских и спортивных площадках.

Требования мотивированы тем, что оспариваемая норма принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации, поскольку общественные отношения, связанные с размещением транспортных средств, обеспечением порядка и безопасности дорожного движения, урегулированы Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Правилами дорожного движения Российской Федерации, утвержденными постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, а также статьей 12.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за нарушение правил остановки и стоянки транспортных средств.

Павлов М.А. и Пахомов Н.И. были привлечены к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 2.6 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях.

Павлов М.А. также указывал, что оспариваемая норма не отвечает требованиям определенности и ясности, нарушает принцип равенства всех перед законом, противоречит положениям законодательства Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, части 1 статьи 1.4, статье 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Рубцов А.М, оспаривая пункты 8 и 9 части 1 статьи 23 Правил указывал, что оспариваемые им нормы фактически дублируют содержания разделов 12 и 17 Правил дорожного движения и Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 года N 153, фактически воспроизводят их содержание в части запрета на проезд и стоянку транспортных средств, а, следовательно, приняты с нарушением исключительной компетенции Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Рубцов А.М. является лицом, имеющим право управления транспортным средством, осуществляя движение по городу Костроме и Костромской области, имеет реальную угрозу быть привлеченным к административной ответственности по оспариваемой статье.

Определением Костромского областного суда от 27 января 2020 года административные дела по административным исковым заявлениям Павлова М.А, Пахомова Н.И, Рубцова А.М. объединены в одно производство.

Решением Костромского областного суда от 28 февраля 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 июля 2020 года решение Костромского областного суда от 28 февраля 2020 года в части отказа в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующей части 1 статьи 2.6 Закона Костромской области N 536-6-ЗКО от 20 апреля 2019 года "Кодекс об административных правонарушениях Костромской области" отменено, в указанной части принято новое решение, которым постановлено признать недействующей с момента вступления решения суда в законную силу часть 1 статьи 2.6 Закона Костромской области N 536-6-ЗКО от 20 апреля 2020 года "Кодекс об административных правонарушениях Костромской области".

В кассационной жалобе административный ответчик Костромская областная Дума просит апелляционное определение отменить и оставить решение суда первой инстанции в силе, ввиду неправильного применения судом апелляционной инстанции норм материального права.

В кассационной жалобе представитель административного ответчика губернатора Костромской области Ситникова С.К. Шмелев В.Н. просит апелляционное определение отменить и оставить решение суда первой инстанции в силе, ввиду неправильного применения судом апелляционной инстанции норм материального права.

В кассационной жалобе представитель административного истца Павлова М.А. Павлов А.Ю. просит апелляционное определение изменить, признав нормативный правовой акт недействующим с момента его принятия, поскольку в указанной части апелляционное определение нарушает права Павлова М.А.

Все лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем судебная коллегия, определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения кассационных жалоб, в связи со следующим.В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Такие нарушения по настоящему делу судом апелляционной инстанции не допущены.

Суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе оставить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции без изменения, кассационные жалобу, представление без удовлетворения (пункт 1 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из указанного кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено также пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушения норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством, отнесены к ведению Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

При изложенных обстоятельствах, суды двух инстанций пришли к выводам о том, что Закон N 536-6-ЗКО издан уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к форме издаваемых нормативных правовых актов, правил введения в действие и опубликования.

Вместе с тем, наличие у субъекта Российской Федерации указанных полномочий не освобождает регионального законодателя при установлении административной ответственности за те или иные административные правонарушения от соблюдения требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как следует из правовой позиции, выраженной в пунктах 35 и 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В соответствии с частью 1 статьи 2.6 Закона N 536-6-ЗКО, в оспариваемой редакции, размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских, игровых и спортивных площадках, если данные действия запрещены нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей, на должностных лиц - десяти тысяч рублей, на юридических лиц - десяти тысяч рублей.

Отменяя решение суда первой инстанции в части, и принимая новое решение об удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции исходил из того, что в приведенной норме объективная сторона правонарушения четко не сформулирована, отсылая к правовым актам муниципальных образований, что влечет правовую неопределенность при решении вопроса, какие конкретно действия (бездействие) образуют состав административного правонарушения.

Кроме этого, муниципальные правовые акты на территории области в разных муниципальных образованиях могут содержать различные, в том числе и взаимоисключающие, обязанности в указанной области, поэтому оспариваемое законоположение, вопреки выводам суда первой инстанции, не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, которые необходимы для норм, устанавливающих ответственность за совершение административных правонарушений, допускают привлечение к административной ответственности без указания на конкретные правила органов местного самоуправления, что свидетельствует о неясности правового регулирования.

Оснований не согласиться с выводами суда апелляционной инстанции у судебной коллегии не имеется, вопреки доводам кассационных жалоб, обжалованный судебный акт постановлен в соответствии с требованиями норм материального права.

Доводы кассационных жалоб не содержат фактов, которые не были проверены и учтены судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение, влияли на законность и обоснованность обжалованного судебного акта либо опровергали выводы, изложенные в обжалованном апелляционном определении.

Нарушений влекущих безусловную отмену обжалованного судебного акта также не установлено.

На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 июля 2020 года оставить без изменения, кассационные жалобы административного ответчика Костромской областной Думы, представителя административного ответчика губернатора Костромской области Ситникова Сергея Константиновича - Шмелева В.Н, представителя административного истца Павлова Михаила Андреевича - Павлова А.Ю. - без удовлетворения.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 30 ноября 2020 года.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, предусмотренный статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи