Распоряжение Администрации Сахалинской области от 29 августа 2008 г. N 633-ра "О Концепции областной целевой программы "Развитие транспортной инфраструктуры городского округа "Город Южно-Сахалинск" на 2008-2012 годы"

В соответствии с постановлением администрации Сахалинской области от 29.06.2007 N 129-па "О порядке разработки и реализации областных и межрегиональных целевых программ":

1. Утвердить Концепцию областной целевой программы "Развитие транспортной инфраструктуры городского округа "Город Южно-Сахалинск" на 2008-2012 годы" (прилагается).

2. Возложить функции по разработке областной целевой программы "Развитие транспортной инфраструктуры городского округа "Город Южно-Сахалинск" на 2008-2012 годы" на департамент транспорта Сахалинской области.

3. Опубликовать настоящее распоряжение в газете "Губернские ведомости".

Губернатор Сахалинской области

А.В. Хорошавин

Концепция
областной целевой программы "Развитие
транспортной инфраструктуры городского округа
"Город Южно-Сахалинск" на 2008-2012 годы"
(утв. распоряжением Администрации Сахалинской области
от 29 августа 2008 г. N 633-ра)

Введение

Одним из важнейших условий устойчивого развития национальной экономики является опережающее развитие транспортной инфраструктуры, способствующее росту товарооборота, повышению уровня производственной и социальной кооперации, эффективности использования производственных мощностей и ресурсов, оптимизации структуры экономики.

Транспортная инфраструктура должна отвечать требованиям надежности, безопасности и доступности всех составляющих её систем и обеспечивать предоставление транспортных услуг потребителям с минимальными для них затратами, с высоким качеством, в полном объеме и в кратчайшие сроки.

Транспортная инфраструктура является необходимым элементом хозяйственного устройства и интеграции любой территории, неотъемлемой частью жизненного пространства современного человека, а также особым экономическим ресурсом, эффективность использования которого оказывает существенное влияние на параметры функционирования экономической системы в целом.

Необходимость именно опережающего развития транспортной инфраструктуры обусловлена тем, что по своей природе транспортные системы должны быть избыточны, а не использоваться на пределе своей номинальной мощности. В противном случае возникают дополнительные издержки для пользователей, связанные с ожиданием в очередях на обслуживание (заторы), снижением уровня сервисных услуг, удобства и скорости перемещения. Владелец объекта транспортной инфраструктуры также несет в этом случае дополнительные (предельные) эксплуатационные издержки, связанные с ускоренным износом сооружений.

Автомобильные дороги в обозримой перспективе будут и останутся основным элементом транспортной инфраструктуры Сахалинской области. Потенциал этой системы в значительной степени определяет будущие возможности экономического и социального развития как области в целом, так и городского округа "Город Южно-Сахалинск".

Транспорт в индустриальной экономике рассматривается не только как отрасль, перевозящая грузы и людей, а в первую очередь как межотраслевая система, преобразующая условия жизнедеятельности и хозяйствования. С началом освоения шельфа роль города Южно-Сахалинска как центра пересечения всех магистральных островных путей существенно усилилась. Учитывая экономико-географическое положение острова и его роль в топливно-энергетическом балансе Юго-Восточной Азии транспортная инфраструктура города Южно-Сахалинска должна получить дальнейшее развитие.

Автомобильные дороги городского округа "Город Южно-Сахалинск" как часть единой системы путей сообщения Сахалинской области относятся к объектам материальной ("жесткой") инфраструктуры, обеспечивающей жизнедеятельность территории о. Сахалина. Владение этим дорогостоящим материальным активом, управление его состоянием, возможность формирования политики его развития дает областной государственной власти дополнительные инструменты воздействия на процессы территориального обустройства и экономического развития. В частности, таким инструментом является инфраструктурная поддержка соответствующих государственным приоритетам частных, корпоративных, федеральных или муниципальных проектов (программ), формирование условий для их появления и реализации.

Национальная политика в сфере транспорта и дорожного хозяйства в настоящее время определяется следующими документами:

- Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2020 года, одобренной на заседании Правительства Российской Федерации 28 апреля 2005 года, утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12 мая 2005 года N 45;

- Федеральной целевой программой "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 05 декабря 2001 года N 848 с учетом изменений, внесенных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2006 года N 338, и входящей в её состав подпрограммой "Автомобильные дороги".

Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2020 года миссия государства в сфере функционирования и развития транспортной системы Российской Федерации сформулирована как содействие экономическому росту и повышению благосостояния населения через доступ к безопасным и качественным транспортным услугам и превращение географических особенностей России в ее конкурентное преимущество.

Стратегическими целями развития транспортной системы Российской Федерации являются:

1. Создание современной, развитой и эффективной транспортной инфраструктуры, обеспечивающей ускорение движения потоков пассажиров, товародвижения, снижение транспортных издержек в экономике.

2. Повышение доступности услуг транспортного комплекса для населения.

3. Повышение конкурентоспособности транспортной системы России и реализация транзитного потенциала страны.

4. Повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы.

5. Улучшение инвестиционного климата и развитие рыночных отношений в транспортном комплексе.

Выполнение данной миссии дорожным комплексом России обеспечивается за счет решения приоритетных задач, определенных подпрограммой "Автомобильные дороги" Федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)":

- формирования единой дорожной сети, включающей федеральные, территориальные и муниципальные автомобильные дороги, отвечающей растущим потребностям в перевозках автомобильным транспортом и обеспечивающей круглогодичные связи между регионами и населенными пунктами страны;

- обеспечения сохранности существующей дорожной сети, приоритетного выполнения работ по содержанию, ремонту и модернизации существующих автомобильных дорог;

- формирования сети современных скоростных автомобильных магистралей на основных направлениях автотранспортных потоков, в том числе в составе международных транспортных коридоров, с доведением допустимых нагрузок и габаритов для транспортных средств до международных норм;

- строительства новых и повышения технического уровня существующих автомобильных дорог, увеличения пропускной способности внегородских и городских дорог, строительства обходов населенных пунктов, обеспечения подъезда к важнейшим транспортным узлам, железнодорожным станциям, морским и речным портам, аэропортам, терминалам и другим объектам транспортной инфраструктуры;

- сокращения транспортных издержек, повышения скоростей движения, оптимизации начертания дорожной сети и снижения перепробега автомобильного транспорта, улучшения качества и снижения времени перевозок грузов и пассажиров автомобильным транспортом;

- обеспечения круглогодичного транспортного сообщения с населенными пунктами, повышения безопасности дорожного движения, сокращения количества и величины потерь от дорожно-транспортных происшествий, снижения отрицательного воздействия транспортно-дорожного комплекса на окружающую среду;

- совершенствования системы управления и системы финансирования дорожного хозяйства, развития систем ценообразования и закупок для нужд дорожного хозяйства;

- повышения качества дорожных работ с использованием новых технологий и материалов, внедрение достижений научно-технического прогресса и развитие отечественного дорожного машиностроения и дорожно-строительной индустрии;

- повышения мобильности специальных подразделений, содействие предотвращению угроз и снижение последствий от чрезвычайных ситуаций;

- создания дополнительных рабочих мест в дорожном хозяйстве, других отраслях экономики и сфере услуг, связанных с обслуживанием дорожного хозяйства и автомобильного транспорта.

Разрабатываемая в настоящее время по поручению Президента Российской Федерации новая федеральная целевая программа "Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)" в части основных приоритетов развития автомобильных дорог будет предусматривать:

- приведение сети автомобильных дорог в соответствие с нормативными требованиями к транспортно-эксплуатационному состоянию за счет перехода на систему финансирования автомобильных дорог по утвержденным нормативам затрат и поэтапной ликвидации накопленного недоремонта автомобильных дорог и мостов после завершения перехода к нормативам;

- существенное снижение количества дорожно-транспортных происшествий, произошедших из-за сопутствующих дорожных условий;

- снижение доли протяженности автомобильных дорог общего пользования, обслуживающих движение в режиме перегрузки;

- обеспечение основной части сельских населенных пунктов, имеющих перспективы развития сельскохозяйственного и лесопромышленного производства, подъездами по автомобильным дорогам с твердым покрытием.

В качестве одного из важнейших приоритетов федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 года N 480 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2007 года N 801), определена задача снятия инфраструктурных ограничений развития экономики на региональном уровне, направленная на устранение проблемы сдерживания экономического роста из-за неразвитой транспортной и энергетической инфраструктуры.

Целью областной программы развития транспортной инфраструктуры городского округа "Город Южно-Сахалинск" на 2008-2012 годы" (далее -программа) является обеспечение необходимых материально-технических, экономических и организационных условий для сохранения и расширения единого экономического пространства на территории города Южно-Сахалинска.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

1. Повысить уровень эксплуатационного обслуживания автомобильных дорог городского округа, устранить выявленные существенные разрушения автомобильных дорог и искусственных сооружений, ограничивающие движение автомобилей,

2. Обеспечить развитие участков опорной дорожной сети до уровня, позволяющего осуществлять регулярные безопасные автомобильные перевозки с гарантированным временем сообщения.

3. Расширить сотрудничество с муниципальными образованиями в сфере обеспечения стандартов доступности и качества автодорожных сетей местного значения и координации их развития.

4. Обеспечить совершенствование организационных механизмов, методов и технологий управления автомобильными дорогами городского округа "Город Южно-Сахалинск".

Таким образом, предлагаемая концепция программы, объектом которой является сеть автомобильных дорог городского округа "Город Южно-Сахалинск", являющихся составной частью единой транспортной системы Сахалинской области, основывается на приоритетах государственной транспортной политики и обеспечивает их конкретизацию и развитие на уровне муниципального образования городской округ "Город Южно-Сахалинск".

1. Обоснование соответствия решаемой проблемы стратегическим целям и приоритетным задачам социально-экономического развития Сахалинской области

Основным назначением дорожных систем общего пользования является создание и предоставление обществу благоприятных материально-технических условий для удовлетворения потребностей в перемещении людей и товаров автомобилями, технологическое обеспечение процессов функционирования и пространственного развития социально-экономических систем.

Общей особенностью продукции транспортных систем является то, что она производится в процессе движения и одновременно потребляется при перевозках грузов и пассажиров. Разделение во времени производства и потребления продукции здесь невозможно. Также исключается возможность реализации продукции вне места ее производства. Транспортные системы не имеют возможности накапливать запасы продукции, то есть перевозки, и поэтому должны располагать резервами (из-за колебаний производственного процесса предприятий, сезонности перевозок) как пропускных, так и провозных способностей (подвижного состава).

В этом заключается принципиальное отличие процессов производства реализации транспортной продукции, их финансирования и обслуживания от промышленности и прочих отраслей экономики.

Основные выгоды от реализации конечной транспортной продукции формируются за пределами собственно дорожного комплекса, а основные издержки, связанные с производством этой продукции, - внутри него. Все это обусловливает объективно некоммерческий характер функционирования общественных дорожных систем и необходимость непосредственного участия государства в обеспечении процессов их развития и функционирования.

Главная цель стратегического развития Сахалинской области, а также городского округа "Город Южно-Сахалинск" на период до 2020 года - обеспечить высокий уровень благосостояния и стандарты качества жизни населения, соответствующие уровню наиболее развитых стран.

Выполнение этой цели становится возможным при обеспечении поступательного движения к достижению ряда стратегических целей, в том числе:

- построение эффективной, конкурентоспособной экономики;

- формирование развитой инфраструктуры;

- обеспечение высокой инвестиционной привлекательности территории.

Одной из основных задач, решение которой направлено на достижение стратегической цели построения эффективной, конкурентоспособной экономики на территории Сахалинской области, является опережающее развитие инфраструктурных отраслей и в первую очередь транспортной, способной значительно повысить конкурентные преимущества области.

Достижение цели формирования развитой инфраструктуры предполагает развитие транспорта как важнейшей составной части производственной инфраструктуры Сахалинской области. Для обеспечения развитой инфраструктуры, удовлетворяющей потребности экономики и населения, органам исполнительной власти области и муниципальных образований необходимо выполнить работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту сети автомобильных дорог на территории городского округа, довести их транспортно-эксплуатационные качества до состояния, соответствующего требованиям технических регламентов, а в последующем - до уровня международных стандартов. Перед областью поставлена задача - обеспечить транспортную связанность территории региона через создание сети автомобильных дорог без грунтовых разрывов и "узких мест" по пропускной способности, сдерживающих развитие и снижающих конкурентоспособность экономики региона.

Обеспечение высокой инвестиционной привлекательности территории также предполагает интенсивное развитие транспортной инфраструктуры, способствующей повышению инвестиционной привлекательности Сахалинской области и обеспечению стандартов качества жизни населения.

Реализация стратегических задач экономического развития области и города предполагает активное формирование экономических систем промышленно-сырьевого типа на территории северных и центральных районов о. Сахалина при сохранении и усилении транспортно-распределительных функций южного района, что существенно увеличивает потребности в перевозках между севером и югом острова, связанные с обустройством сырьевых районов и эксплуатацией производственных и инфраструктурных объектов.

Одновременно в связи с увеличением объемов производства, численности и доходов населения, расширением сервиса увеличится спрос на частные и трудовые поездки с использованием транспорта общего пользования и личного, а также потребности в перевозках потребительских товаров и промышленно-снабженческих грузов. В целом это значительно изменит структуру транспортных потоков и повысит требования по обеспечению качества обслуживания, безопасности и скорости перевозок.

Общие тенденции к росту уровня автомобилизации населения при увеличении благосостояния и численности населения в виду ограниченности пространства могут также существенно увеличить нагрузку на улично-дорожную сеть.

Кроме того, по мере развития инфраструктурного, делового и культурно-развлекательного центра области в южной части острова (г. Южно-Сахалинск) увеличивается его притягательность для поездок населения из соседних районов с трудовыми, рекреационными и культурно-образовательными целями. В совокупности эти условия приведут к стабильному увеличению интенсивности использования дорожных систем областного центра.

Развитие туристско-рекреационного комплекса области требует улучшения транспортной доступности объектов туризма на территории острова и в первую очередь южной его части. Привлекательность этих объектов для потребителей обусловливает повышенные требования к пропускной способности, эксплуатационному состоянию, обеспеченной скорости движения, сервисному обустройству автомобильных дорог, организации и безопасности движения на маршрутах массовых рекреационных перемещений.

Дороги, входящие в состав этих маршрутов, должны обеспечивать возможность регулярного движения пассажирского транспорта общего пользования, а также автобусов туристского класса повышенной вместимости и комфортности. Кроме того, конфигурация опорной транспортной сети должна обеспечивать возможности организации с минимальными затратами автодорожных подъездов к существующим и перспективным туристско-рекреационным объектам.

Дорожный комплекс Сахалинской области и в том числе города Южно-Сахалинска как неотъемлемая часть региональной социально-экономической системы призван содействовать реализации стратегических целей развития области и города.

В настоящее время автомобильные дороги, расположенные на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", имеют износ от 60 до 70 процентов. В соответствии с обозначенными стратегическими целями автодорожная сеть города Южно-Сахалинска должна соответствовать следующим минимальным требованиям:

- иметь постоянный резерв пропускной способности при отсутствии "узких мест" в сети по пропускной способности;

- характеризоваться повышенной надежностью и устойчивостью конструкций к внешним нагрузкам и воздействиям неблагоприятных природно-климатических факторов и явлений;

- обеспечивать безопасность участников дорожного движения в процессе эксплуатации;

- обеспечивать экологическую безопасность эксплуатируемых дорожных объектов, минимизацию техногенных рисков для окружающей среды и жителей прилегающих к автомобильным дорогам территорий;

- обеспечивать комфортную среду для пользователей автомобильных дорог как в части удобства и качества самого процесса движения, так и в части сервисного обслуживания участников дорожного движения.

Практически ни одному из этих требований дорожная сеть города не удовлетворяет в полном объеме и характеризуется следующими недостатками:

- низкий технический уровень дорожной сети. Около 60 процентов от протяженности сети общего пользования составляют дороги, построенные не по стандартам, установленным для дорог общего пользования, с транспортно-эксплуатационными параметрами ниже минимальных регламентных требований;

- низкие показатели транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог. По оценкам более 70 процентов протяжения сети автомобильных дорог общего пользования (без улично-дорожной сети поселений) на территории области не соответствуют нормативам по потребительским свойствам или транспортно-эксплуатационным показателям (ровности покрытия, геометрическим параметрам в плане и профиле, прочности дорожной одежды);

- низкая транспортная эффективность автодорожной сети. Средняя скорость движения на отдельных участках сети не превышает 30 км/час, что увеличивает транспортно-эксплуатационные расходы пользователей дорог на 20 - 25 процентов. В целом с учетом расходов, связанных с повышенным износом, дефектами и неровностями проезжей части автомобильных дорог, транспортно-эксплуатационные издержки пользователей автомобильными дорогами увеличиваются более чем в 3 раза по сравнению с нормальными дорожными условиями;

- несоответствие конструктивных параметров дорог эксплуатационным требованиям используемого на них автомобильного парка. Автомобильные дороги города Южно-Сахалинска рассчитаны на пропуск нагрузок 6-10 тонн на ось. В виду более чем 60-процентного износа дорожной сети, низкой прочности грунтовых оснований, дорожных одежд и покрытий (при их наличии) на фоне недостаточных объемов восстановления транспортно-эксплуатационных параметров автомобильных дорог фактически приемлемые нагрузки на сеть не должны превышать 6 тонн на ось. При этом средняя грузоподъемность эксплуатируемого парка грузовых автомобилей составляет порядка 9 тонн, в том числе дизельных более 14 тонн. Поскольку большинство дорог не отвечает данным требованиям, здесь отмечается ускоренное разрушение дорожных покрытий и одежд при сокращении межремонтных сроков их службы от 2-х до 4-х раз по отношению к нормативу;

- слабое развитие придорожного сервиса и инженерного обустройства, автомобильных дорог, низкий уровень обеспеченной безопасности дорожного движения. Такая ситуация непосредственным образом отражается на комфортности и безопасности движения по автомобильным дорогам.

В частности, около 25 процентов дорожно-транспортных происшествий, подлежащих государственному статистическому учету органами ГИБДД, происходят вследствие неудовлетворительного состояния дорожного полотна, дорожной разметки и отсутствия соответствующих знаков. Ежегодно на дорогах города регистрируют порядка 700 дорожно-транспортных происшествий, в том числе более 150 связанных с неудовлетворительными дорожными условиями. Количество пострадавших в дорожно-транспортных происшествиях составляет порядка 900 человек, погибших - около 60 человек, в том числе причиной гибели более 40 процентов из них послужили неудовлетворительные дорожные условия территории. Основными сопутствующими дорожными условиями являются: отсутствие тротуаров и освещения вдоль автодорог, несоответствие геометрических параметров категории дороги, низкие сцепные качества покрытия;

- избыточная экологическая и транспортная обремененность дорожной сети. На территории города возникает конфликт интересов:

а) пользователей автомобильных дорог, несущих дополнительные издержки, связанные с ограничением скорости в пределах городской территории;

б) жителей города, несущих дополнительные издержки, связанные с шумовой нагрузкой и выбросами вредных веществ в атмосферу, с дополнительными затратами времени по перемещениям в пределах населенного пункта;

в) дорожных служб, несущих дополнительные издержки, связанные с обеспечением безопасности движения, а также с мероприятиями по благоустройству территории населенных пунктов и повышенным уровнем затрат на содержание и ремонты участков дорог в пределах населенных пунктов.

Проведенным в 2007 году геоэкологическим зонированием территории города установлено, что вся территория города Южно-Сахалинска (особенно вдоль автомагистралей) подвержена повышенному шумовому воздействию и возрастающей концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе.

Состояние атмосферного воздуха на территории областного центра характеризуется превышением предельно допустимой концентрации по содержанию диоксида азота - в 2,7 раза, оксида азота - в 1,3 раза, взвешенных веществ - в 1,3 раза, сажи - в 3,5 раза, формальдегида - в 6 раз.

Ежегодно на сети автомобильных дорог общего пользования, находящихся на территории областного центра, выполняются работы по текущему и капитальному ремонту дорог общей площадью около 250 тыс. кв. метров (около 7 процентов всей площади дорог). На текущее содержание, капитальный ремонт и строительство улично-дорожной сети ежегодно направляется порядка 800 млн. рублей.

В виду того, что эти объемы не в состоянии восполнить нарастающий физический и моральный износ автомобильных дорог в условиях экономического роста и повышения потребностей в автомобилизации и мобильности населения, возникает проблема увеличивающегося несоответствия транспортно-эксплуатационного потенциала дорожной системы потребностям и вызовам социально-экономического развития территории.

Наличие ограничений, связанных с состоянием дорожной сети, не позволяют сформировать более конкурентоспособную экономическую систему в границах области. То есть систему с более низкими внутренними операционными издержками и с более высокой пространственной связностью территории, а также с более низкой энергоемкостью транспортного сектора. Названные выше факторы ограничивают также возможности для активного и свободного развития предпринимательства и рынков, повышения инвестиционной привлекательности г. Южно-Сахалинска и области в целом, что не позволит задействовать дополнительные ресурсы для устойчивого роста и развития всей экономической системы.

При данном состоянии дорожной системы не могут быть обеспечены также низкая стоимость эксплуатации автомобилей. Все это даже в условиях повышения уровня благосостояния населения в результате общего экономического роста не сможет обеспечить формирование качественно новой среды, базирующейся на высоком уровне мобильности населения и системы товародвижения, использовании новейших транспортных технологий во всех сферах жизнедеятельности населения и экономики. В результате будут действовать ограничения на расширение потребностей и возможностей личностного развития, общего повышения качества и уровня жизни населения, на повышение привлекательности внешнего и внутреннего имиджа областной столицы, на закрепление существующего и привлечение нового населения, на устойчивое воспроизводство качественного человеческого потенциала на её территории.

2. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом

Программно-целевой метод позволяет реализовать настоятельную потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную возрастанием сложности, комплексности проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевых, межведомственных, межбюджетных взаимодействий.

Данный метод дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов хозяйственных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов участников программ.

Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-экономических и научно-технических процессов: пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности, и временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

Условиями использования программно-целевого подхода являются:

- необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

- комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;

- отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;

- необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной, муниципальной значимости).

Решение проблемы ограничений экономического и социального развития города из-за продолжающегося снижения транспортно-эксплуатационного потенциала системы автомобильных дорог городского округа "Город Южно-Сахалинск" возможно в рамках компетенции субъектов областной исполнительной власти - департамента транспорта Сахалинской области и находящегося в его ведении ОГУ "Управление автомобильных дорог Сахалинской области".

В виду этого выделяются:

- объект непосредственного управления - дорожный комплекс, включающий автомобильные дороги общего пользования регионального или межмуниципального значения и обслуживающие их дорожно-эксплуатационные предприятия, находящиеся в областной государственной собственности;

- объекты опосредованного воздействия - не относящиеся к прямой компетенции исполнительной власти области, но зависящие от областной государственной транспортной политики системы автомобильных дорог общего пользования местного значения, находящиеся в муниципальной собственности, а также негосударственные подрядные организации, связанные со строительством и эксплуатацией автомобильных дорог на территории области;

- объекты внешнего управления - не относящиеся к компетенции исполнительной власти области системы автомобильных дорог общего пользования федерального значения, находящиеся в федеральной собственности и управляемые Федеральным дорожным агентством Российской Федерации.

Таким образом, решение рассматриваемой проблемы возможно и необходимо с использованием именно программно-целевого метода в виду следующих аспектов:

- предметной областью данной проблемы является автомобильно-дорожная система, представляющая собой комплекс разнообразных по своей природе элементов, пространственно распределенных, функционально взаимосвязанных и взаимодействующих в определенных институциональных рамках и в определенной природной, социальной и экономической среде. Действия, предпринимаемые для решения данной проблемы, равно как и их результаты, в силу специфики системы неизбежно связаны с одновременным воздействием сразу на группу элементов системы или её окружение, затрагивают интересы широкого круга участников этого процесса. Это позволяет характеризовать решаемую проблему как комплексную;

- решение проблемы в виду её комплексного характера, масштаба и структуры предметной области невозможно усилиями только одной из заинтересованных сторон в рамках действующих рыночных отношений. Среди множества потенциальных участников этого процесса в виду экономических и институциональных особенностей дорожного хозяйства не ожидается располагающих одновременно как всеми необходимыми ресурсами, так и коммерческой заинтересованностью в их использовании для полного решения данной проблемы в интересах общества. В этих условиях необходимы целенаправленные координация и стимулирование усилий всех участников в рамках отдельных, представляющих для каждого из них конкретный интерес, мероприятий в общем направлении решения данной проблемы;

- автомобильные дороги города, являющиеся основным объектом воздействия в процессе решения рассматриваемой проблемы, обеспечивают реализацию широкого спектра частных и общественных интересов, финансируются из местного и областного бюджетов и не предполагают получения собственником коммерческого дохода от реализации их продукции, являющейся одним из видов общественных благ. То есть непосредственное и преимущественное участие государства в решении рассматриваемой проблемы, его регулирующая роль являются безусловной необходимостью, поскольку здесь реализуются как государственные интересы, так и обязательства государства как собственника и как гаранта обеспечения общественных интересов;

- решение проблемы должно быть обеспечено на относительно небольшом временном промежутке - с опережением сроков накопления в автомобильно-дорожной системе критической массы износа основных средств. При этом одним из основных условий решения данной проблемы является необходимость преодоления инерционных тенденций и подходов к развитию системы как не соответствующих новым меняющимся условиям внешнего окружения и внутреннему состоянию системы. То есть решение проблемы в рамках текущей деятельности при преимущественном использовании традиционных методов и процедур в принципе не может быть обеспечено в необходимые сроки;

- комплексный характер проблемной ситуации, развитие которой осуществлялось в течение длительного периода, а также масштабы рассматриваемой системы не позволяют обеспечить решение проблемы в течение одного финансового года. Здесь необходимо выполнение комплекса целенаправленных работ (мероприятий) на протяжении нескольких лет и концентрация определенных ресурсов для выполнения мероприятий в течение всего этого периода;

- данная проблема, требующая системного подхода, не может быть решена полностью в рамках отдельных программ других уровней, ведомств и секторов экономики;

- основным направлением реформирования бюджетного процесса является переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования. Поскольку решение рассматриваемой проблемы непосредственно связано с обеспечением приоритетов государственной экономической политики на региональном и муниципальном уровне, использование здесь программно-целевого метода необходимо в целях упорядочения и повышения эффективности бюджетных расходов.

Кроме этого, необходимость разработки и принятия данной программы вызвана следующими причинами:

- отсутствие в настоящее время какого-либо программного документа областного или муниципального уровня, направленного на решение обозначенной проблемы;

- утверждение новой редакции федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья" с продлением периода действия до 2013 года, согласно которой на строительство региональных автомобильных дорог будет направлено 24,4 млрд. рублей из федерального бюджета. Одним из условий выделения средств из федерального бюджета на объекты программы, находящиеся в государственной собственности субъектов Российской Федерации, является их включение в соответствующие отраслевые региональные программы как гарантия обеспечения бюджетного софинансирования в установленных объемах;

- принятие Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации". В данном нормативном акте регламентированы полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в области использования дорог и осуществления дорожной деятельности, вопросов собственности, финансирования, установления порядка возмещения вреда, содержания и ремонта, а также ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об автодорогах и дорожной деятельности.

В связи с этим целесообразно решать поставленные задачи в рамках программы с использованием программно-целевого бюджетного планирования, обеспечивающего эффективное решение системных проблем за счет реализации комплекса мероприятий, увязанных по задачам, ресурсам и срокам.

Программно-целевой метод позволяет сконцентрировать финансовые ресурсы на самых важных направлениях, способствующих достижению заданных целей, предотвращая тем самым их бессистемное "размывание" по множеству отдельных проектов и повышая результативность их использования. Разработка областной целевой программы развития автомобильных дорог общего пользования позволит обеспечить целенаправленное развитие автомобильных дорог в увязке со стратегическими приоритетами области.

С учетом изложенного использование программно-целевого метода представляется наиболее целесообразным для управления комплексным развитием автомобильных дорог на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск".

3. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода

В результате комплексного анализа существующего состояния транспортной инфраструктуры города Южно-Сахалинска, проведенного ЗАО "Ленинградский Промстройпроект" в 2004 году, установлено следующее:

- система магистральных улиц не обеспечивает устойчивые транспортные связи между районами города, местами расселения, выходами на внешние направления и затрудняет эффективное использование городских территорий;

- технические параметры ряда магистральных улиц и дорог не соответствуют нормативам и требованиям, предъявляемым к их категориям, уровень благоустройства улиц низок;

- техническое состояние инженерных сооружений - мостовых переходов, крайне низкое, а количество недостаточное;

- магистрали регионального направления, приоритетного в структуре транспортных связей города (ул. Ленина, пр. Мира и др.), к настоящему времени практически исчерпали свою пропускную способность, улицы-дублеры для наиболее нагруженных магистралей отсутствуют;

- отсутствуют полноценные меридиональные магистрали, ориентированные на пропуск грузового транспорта, и объездные дороги для пропуска транзитного транспорта.

Водоотвод с проезжей части дороги, который должен выполняться посредством дождевой канализации, в связи с тем, что водоприемные колодцы практически все забиты или попросту закрыты асфальтом, не обеспечен. Из-за плохого водоотвода проезжая часть дорог пришла в негодность: на поверхности многочисленные ямы, выбоины, раковины и трещины. Существующий бортовой камень практически на всем протяжении пришел в негодность и требует замены.

В последние годы из-за кризиса городского хозяйства велись незначительные работы по благоустройству и реконструкции существующих улиц, в основном производился текущий ремонт проезжих частей. Под воздействием колес автомобилей и непрерывных прогибов при каждом проходе автомобиля дорожная одежда постепенно теряет свою монолитность. Появляются трещины, способствующие разрушению дорожной одежды. После некоторой потери прочности дорожные одежды разрушаются, и тогда необходима их полная замена.

Принцип остаточного финансирования явился причиной срыва межремонтных сроков восстановления проезжей части с целью приведения технических параметров улично-дорожной сети нормативам и требованиям, предъявляемым к их категории, которые по техническому состоянию должны обеспечивать высокую рентабельность, удобство и безопасность работы автомобильного транспорта.

Система обеспечения развития транспортной инфраструктуры городского округа "Город Южно-Сахалинск", сформированная без применения

программно-целевого метода, характеризуется недостаточной комплексностью и отсутствием эффективного механизма координации действий всех органов исполнительной власти, что ведет к разобщенности при осуществлении деятельности в области обеспечения развития транспортной инфраструктуры.

В случае отказа от программно-целевого метода развития дорожного комплекса города функционирование данного сектора экономики может быть обеспечено:

- методами индикативного регулирования, предусматривающими краткосрочное (не более года) планирование объемов дорожных работ по видам и выделение соответствующих им финансовых ресурсов;

- методами управления по ситуации (проблемно-ориентированный подход), предусматривающими разработку мероприятий (проектов) по устранению отдельных проблемных ситуаций по мере их возникновения.

В данной ситуации могут разрабатываться и реализовываться проекты (планы) развития участков автомобильных дорог и комплексов дорожных объектов как в рамках функционирования дорожной отрасли, так и в составе проектов комплексных программ социально-экономического развития территории.

В этих условиях, предусматривающих преимущественно краткосрочные и не всегда согласованные между собой мероприятия, а также непродолжительные по времени проекты, формирование современной дорожной сети, адекватной имеющимся вызовам и удовлетворяющей потребностям социально-экономического развития, не сможет быть обеспечено своевременно.

Здесь можно прогнозировать затруднения в реализации крупных проектов развития автомобильных дорог, рассчитанных на средне- и долгосрочный (более года) период, в виду отсутствия долгосрочных гарантий финансирования этих проектов из бюджета области и городского округа. В этой ситуации будет крайне затруднено решение вопросов по привлечению федеральных бюджетных ресурсов в проекты развития региональной дорожной сети на условиях софинансирования из федерального и областного бюджетов. Софинансирование, как правило, увязывается с наличием программных документов, подтверждающих финансовое участие всех ветвей власти в соответствующих целевых программах. Учитывая то, что долгосрочные и капиталоемкие проекты, требующие привлечения дополнительных источников финансирования, характерны преимущественно для сферы строительства или реконструкции автомобильных дорог и мостов, очевидно, что большая часть этих проектов на территории города может быть "заморожена" на неопределенный срок из-за недостаточного финансирования. В этих условиях будут реализовываться лишь проекты по развитию участков дорожной сети, обеспечивающие максимально быстрый политический или экономический эффект, а также проекты, связанные с интересами крупных инвесторов.

Политика реализации отдельных проектов по развитию дорожной сети общего пользования, возможных в рамках инвестиционных инициатив в других секторах экономики, не обеспечит существенного улучшения ситуации в этой сфере, ввиду того что все эти проекты:

- будут ограничены сугубо частными целями развития инициирующих их субъектов в рамках данного сектора экономики;

- могут быть реализованы только при условии прямой коммерческой выгоды в рамках инвестиционных возможностей их инициатора, не являясь при этом основным объектом инвестиций в рамках отраслевых проектов.

В этой ситуации системный эффект для экономики от развития дорожной сети в долгосрочной перспективе не будет достигнут, а возможность влияния областных и местных властей на политику развития значительной части транспортной инфраструктуры территории будет утрачена.

В условиях отсутствия существенных изменений в техническом уровне дорожной сети при низком уровне инвестиционной активности в этой сфере решение задач по поддержанию работоспособности дорожной сети в условиях увеличивающихся транспортных нагрузок и транспортных потребностей населения будет сосредоточено преимущественно в сфере текущего эксплуатационного обслуживания. Отсутствие при этом законодательно закрепленных долгосрочных обязательств областной исполнительной власти и муниципальной власти по финансированию, а также согласованного между всеми заинтересованными сторонами видения стратегии и перспектив развития дорожной сети в этой ситуации увеличивает риски принятия неэффективных решений по приоритетам текущего обслуживания дорожной сети.

Одним из специфических аспектов конструкции автомобильной дороги является её естественная неоднородность (в частности, многослойность конструкции дорожной одежды, использование в конструкции материалов и элементов различной прочности и т.п.). Ввиду этого изменения в состоянии конструкций и прочности дорожной одежды происходят постепенно во времени, по мере развития в них различных дефектов и повреждений.

На начальной стадии эксплуатации усталостные явления, коррозия материалов дорожных конструкций, остаточные деформации и другие дефекты накапливаются постепенно, внешне не всегда заметны особенно для не специалиста. Более того, даже заметные деформации и дефекты хоть и существенно ухудшают потребительские свойства, но далеко не сразу приводят к перерывам движения.

Поэтому зачастую формируется ошибочное мнение, что дорога может долго функционировать и без систематического выполнения работ по содержанию и ремонту. Это мнение преобразуется в существенное экономическое ограничение, которое выражается в том, что не выделяется достаточно средств на своевременное выполнение работ, необходимых для обеспечения действительной надежности и долговечности дороги. В результате могут быть упущены возможности, благоприятные для предотвращения критической ситуации, когда медленное накопление деформаций и дефектов сменится их бурным развитием, которое потребует значительных затрат на их ликвидацию в виду необходимости сохранения целостности всей системы.

В долгосрочном аспекте отсутствие комплексной политики по выходу из данной проблемной ситуации в целом может привести к деградации внутренней дорожной системы города Южно-Сахалинска. В результате может быть еще более снижена связность и устойчивость сети автомобильных дорог, снижен уровень надежности автомобильного сообщения. В итоге, учитывая, что город Южно-Сахалинск является важнейшим транспортным узлом Сахалинской области, возрастут ограничения в использовании геоэкономического потенциала территории области, следствием которых могут быть снижение её привлекательности для бизнеса и невозможность сколь либо существенно повысить качество и уровень жизни населения в районах, не связанных с масштабным освоением топливно-энергетических ресурсов.

В конечном итоге все это приведет к нарушению стабильности функционирования социально-экономической системы города и области в целом, к безусловному инфраструктурному ограничению возможностей дальнейшего экономического роста. В этой предельной ситуации имеющиеся преимущества и ресурсы экономического развития не будут реализованы, включая и потенциал дорожного хозяйства, который будет в основном утрачен. Очевидно, что в этих условиях не смогут быть решены задачи долгосрочного развития, модернизации и существенного повышения эффективности дорожной системы, а ежегодная потребность в ресурсах, необходимых для простого восстановления ее работоспособности и поддержания безопасности, будет все более и более увеличиваться.

4. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы

Варианты выхода из проблемной ситуации, связанной с ограничениями экономического и социального развития территории из-за продолжающегося снижения транспортно-эксплуатационного потенциала системы автомобильных дорог общего пользования в рамках программно-целевого метода могут быть следующие:

1. Вариант ускоренного развития, имеющий цель коренной модернизации и улучшения всей общественной дорожной сети города Южно-Сахалинска и предусматривающий комплекс мероприятий по реконструкции всех автомобильных дорог и искусственных сооружений общего пользования на территории города с приведением их параметров к нормативным требованиям по перспективным нагрузкам и интенсивности движения автотранспорта. Здесь должно быть предусмотрено также строительство новых или восстановление ранее использовавшихся автомобильных дорог. Реконструкция дорожной сети должна быть проведена по этому варианту в сроки, опережающие достижение критического уровня пропускной способности сети автомобильных дорог. В первую очередь должны быть усилены магистральные направления, обеспечивающие пространственную связность городских кварталов. Одновременно с этим должны быть решены задачи:

- по обеспечению нормативного уровня эксплуатационного обслуживания всех автомобильных дорог и искусственных сооружений;

- по восстановлению утраченных вследствие недоремонта потребительских свойств участков дорожной сети, соответствующих по своему техническому уровню существующим и перспективным транспортным нагрузкам.

2. Вариант ограниченного развития, имеющий цель формирования опорной дорожной сети, предусматривающий мероприятия по ускоренному развитию только магистральных направлений дорожной сети. Для остальных автомобильных дорог общего пользования в этот период должны быть предусмотрены мероприятия по повышению пропускной способности за счет восстановления их потребительских свойств до первоначального состояния, улучшения типа дорожного покрытия, а также повышение уровня эксплуатационного обслуживания. Более высокий уровень эксплуатационного обслуживания должен быть установлен для участков автомобильных дорог, работающих на пределе пропускной способности или испытывающих транспортные нагрузки, превышающие их проектные характеристики. Одновременно с этим должны быть предусмотрены механизмы по регламентированию, мониторингу и контролю транспортных нагрузок на автомобильные дороги и введения, при необходимости, ограничительных мер для пользователей автомобильных дорог без нарушения их конституционных прав на свободу передвижения.

Первый вариант решения рассматриваемой проблемы имеет следующие основные преимущества:

- обеспечивает максимальное сокращение расходов пользователей дорог, существенное улучшение условий и увеличение скорости автомобильных сообщений, снижение перепробега автомобильного транспорта на сети автомобильных дорог общего пользования;

- обеспечивает максимальную доступность услуг автомобильного транспорта на всей территории города;

- масштаб задач и ограниченные сроки их реализации обуславливают необходимость максимального использования инновационного потенциала дорожной отрасли, использования подрядными организациями самых современных информационных, управленческих и дорожно-строительных технологий;

- при условии высокого качества дорожных работ, использования новейших дорожно-строительных материалов и технологий, масштабная реконструкция дорожной сети обеспечит увеличение необходимого межремонтного периода и оптимизацию текущих бюджетных расходов на эксплуатационное обслуживание в долгосрочной перспективе.

Основными рисками данного варианта являются:

- высокая вероятность недостаточного финансирования. В виду высокой капиталоемкости проектов строительства и реконструкции, автомобильных дорог, а также в виду ограниченных сроков реализации этих проектов по данному варианту потребуется многократно увеличить финансирование дорожной отрасли. Основными источниками финансирования при этом, вероятнее всего, останутся федеральный и региональный бюджеты. Вероятность многократного увеличения финансирования из этих источников будет зависеть от множества факторов - от бюджетной политики Правительства Российской Федерации и администрации Сахалинской области до фактических параметров развития областной и муниципальных экономических систем. Очевидно, что, по крайней мере, до 2010 года получение значительных дополнительных бюджетных финансовых ресурсов на дорожное строительство в городе маловероятно;

- возможная недостаточность качественных материально-технических и людских ресурсов. Развертывание масштабных строительных работ на территории города потребует значительных объемов дорожно-строительных материалов - песка, качественных грунтов, гравийно-щебеночных и битумных материалов, специальных дорожных и мостовых металлических и железобетонных конструкций. Недостаточность их производства на территории Сахалинской области может привести как к срыву проектных сроков, так и к существенному удорожанию рыночной стоимости материалов и конструкций, возможности использования некачественных материалов и изделий. Для выполнения дорожно-строительных работ потребуется привлечение значительного контингента специалистов, обладающих необходимыми навыками и знаниями, обеспечивающими возможность использования современной техники и технологий. Для поиска, привлечения и подготовки такого рода специалистов, учитывая значительное многолетнее снижение объемов работ в дорожной отрасли страны, очевидно, может потребоваться достаточно длительное время;

- недостаточная обеспеченность обосновывающей и проектно-сметной документацией на весь необходимый объем работ даже при наличии всех необходимых ресурсов может создать угрозу недостаточно полного их освоения в программный период.

Второй вариант решения рассматриваемой проблемы имеет следующие основные преимущества:

- позволяет обеспечить концентрацию инвестиционных расходов на относительно небольшом количестве проектов, имеющих большое значение для обеспечения пространственного развития города. Обеспечивает значительный долгосрочный системный эффект для его экономики;

- обеспечивает необходимую базу для дальнейшего устойчивого развития общественных транспортных систем на территории Южно-Сахалинска.

Основными рисками данного варианта являются:

- высокая вероятность возникновения проблемных ситуаций на участках дорожной сети, не входящих в опорную сеть и работающих на пределе допустимых транспортных нагрузок, в случае непредвиденных "всплесков" интенсивности движения или значительных изменений в составе транспортного потока на этих участках;

- более высокие в сравнении с первым вариантом среднегодовые издержки на текущее эксплуатационное обслуживание и на капитальные ремонты автомобильных дорог. Поскольку финансирование этих расходов -прерогатива бюджета города, возникает риск существенного превышения возможностей городского бюджета по финансированию дорожного хозяйства и недостаточности средств на софинансирование инвестиционных мероприятий областных и федеральных целевых программ в части развития опорной дорожной сети территории.

5. Предложения по целям и задачам программы

На основе анализа проблемной ситуации и возможных вариантов ее решения в рамках данной Концепции предлагается к рассмотрению приведенная далее система целей.

Миссией администрации области в транспортном секторе является содействие ускоренному экономическому росту, повышению потенциала территориального развития и росту человеческого потенциала за счет расширения транспортной доступности и повышения эффективности систем жизнеобеспечения населения и экономики территории.

Стратегическими целями государственной дорожной службы, направленными на успешное выполнение названной выше миссии и на преодоление экономических ограничений, связанных с низким транспортно-эксплуатационным потенциалом региональной дорожной системы, являются:

1. Создание связной, единой сети автомобильных дорог без грунтовых разрывов и "узких мест" по пропускной способности, обеспечивающей беспрепятственный доступ населения к транспортным услугам и ускорение перемещения товарных потоков и людей автомобилями по территории.

2. Приведение автомобильных дорог общего пользования в нормативное состояние, соответствующее требованиям технических регламентов, обеспечения безопасности дорожного движения и транспортным нагрузкам.

3. Создание устойчивой и эффективной системы содержания дорог, способной обеспечить надлежащий уход и сохранность сооружений при оптимальных финансовых затратах и оптимальном использовании материально-технических ресурсов.

4. Создание стабильной институциональной среды в дорожном хозяйстве, ориентированной на повышение качества дорожных услуг, адаптированной к рыночным условиям функционирования, обеспечивающей эффективную реакцию на изменение потребностей пользователей дорожной сети.

Цель программы развития транспортной инфраструктуры городского округа "Город Южно-Сахалинск" - обеспечить необходимые материально-технические, экономические и организационные условия для сохранения и расширения единого экономического пространства на территории города Южно-Сахалинска.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

1. Повысить уровень эксплуатационного обслуживания автомобильных дорог городского округа, устранить выявленные существенные разрушения автомобильных дорог и искусственных сооружений, ограничивающие движение автомобилей.

2. Обеспечить развитие участков опорной дорожной сети до уровня, позволяющего осуществлять регулярные безопасные автомобильные перевозки с гарантированным временем сообщения.

3. Обеспечить совершенствование организационных механизмов, методов и технологий управления автомобильными дорогами городского округа "Город Южно-Сахалинск".

Обоснование необходимости решения задач

Номер задачи	Наименование решаемой проблемы	Необходимость решения задачи для достижения поставленной цели
1.	Ограничения по составу, нагрузкам и скорости движения автомобильного транспорта, общее снижение доступности территории	Решение этой задачи позволит сохранить целостность дорожной системы, что является базовыми условиями её существования и устойчивого развития
2.	Низкая транспортная доступность периферийных районов города ограничивает возможности реализации целого ряда перспективных проектов по формированию на территории точек экономического роста	Решение этой задачи позволит стимулировать экономический потенциал сел и планировочных районов и создаст базовые условия для устойчивого функционирования единой транспортной системы на территории города
3.	Система муниципального управления местным дорожным хозяйством находится в стадии формирования и не обеспечена достаточной финансовой, материально-технической и методической базой, что увеличивает риски разрушения местных дорог и искусственных сооружений и ограничения доступности транспортных услуг для жителей территории	Решение этой задачи необходимо для повышения надежности функционирования и сохранения связности транспортно-дорожной системы города и области в целом, снижения рисков, связанных с ограничением транспортной доступности отдельных территорий и поселений
4.	Недостаточный уровень развития систем учета и мониторинга состояния, автомобильных дорог, контроля нагрузок и состава движения, отсутствие современных технологий прогнозирования и непрерывного планирования ограничивают эффективность системы оперативного и стратегического управления дорожным хозяйством	Для успешного решения задач по управлению автомобильными дорогами необходимо создать систему управления, ориентированную в первую очередь на достижение установленных результатов и принятие эффективных управленческих решений в быстро изменяющихся рыночных условиях, основанную на современных информационных технологиях и научных методах

6. Ориентировочные сроки и этапы решения проблемы программно-целевым методом

Сроки выхода из данной проблемной ситуации зависят как от возможностей финансирования и ресурсного обеспечения целевых программных мероприятий, так и от согласованности интересов и возможностей всех заинтересованных сторон.

Очевидно, что уже к 2013 году должно быть в основном завершено формирование опорной сети автомобильных дорог на территории города. К этому времени дорожный комплекс должен располагать необходимыми материально-техническими, экономическими и организационными условиями для сохранения и расширения единого экономического пространства на территории городского округа, иметь достаточный потенциал для содействия ускоренному экономическому росту и реализации стратегических целей города и области на период до 2020 года.

Ориентировочно реализацию программы необходимо осуществить в течение 5 лет (в 2008-2012 годах) в один этап.

7. Предложения по участию областных органов исполнительной власти в формировании программы

В процессе формирования программы участвуют:

7.1. комитет экономики Сахалинской области;

7.2. департамент транспорта Сахалинской области:

а) при разработке средне- и долгосрочных прогнозных показателей социально-экономического развития области, необходимых для формирования транспортных прогнозов;

б) для согласования состава целевых показателей и индикаторов программы;

в) для оценки и контроля эффективности мероприятий, предлагаемых для включения в программу;

7.3. главное финансовое управления Сахалинской области:

а) для оценки и определения возможностей бюджетного финансирования программных мероприятий;

б) для оказания методической поддержки в части постатейного формирования сметы программы и оформления бюджетной заявки;

7.4. отраслевые комитеты, управления и департаменты Сахалинской области и администрации города Южно-Сахалинска - в части выявления и согласования их интересов, связанных с развитием автодорожной инфраструктуры, формирования предложений и требований по параметрам развития дорожной системы.

8. Предложения по назначению областного органа исполнительной власти координатором-разработчиком программы

В качестве координатора-разработчика программы в виду специфики ее предметной области должен выступать департамент транспорта Сахалинской области, одной из функций которого является разработка и реализация государственной транспортной политики на территории области в целом и муниципальных образований в частности.

9. Описание механизма формирования мероприятий программы и определение исполнителей программных мероприятий

Разработка программы предполагает использование принципов системного подхода, обеспечивающих обоснованный выбор программных мероприятий и сбалансированное решение основного комплекса задач.

Достижение целей и решение задач программы обеспечивается системой инвестиционных и инновационных мероприятий. Целевой принцип группировки мероприятий обеспечивается строгой увязкой задач и целей программы. Это позволит не только сконцентрировать ресурсы на достижении целей программы, но и существенно упростить процедуры ее мониторинга, актуализации и корректировки, повысить эффективность управления программой, обеспечить единообразие при формировании текста и приложений.

Отбор мероприятий для включения в программу должен осуществляться на основе комплексной модели развития дорожной системы с учетом целей и интересов стратегического развития города и области, прогнозов развития и размещения производительных сил, схем территориального планирования.

Критериями отбора проектов являются: степень направленности проекта на достижение целевых индикаторов программы, величина прогнозируемого социально-экономического эффекта с учетом оценки реализуемости проекта.

10. Обоснование финансовых, материальных и трудовых затрат

Общая потребность в финансовых ресурсах для реализации программы в период 2008-2012 годов составит по предварительным оценкам 2 433 693 тыс. рублей. Объем финансового обеспечения рассчитан исходя из первоочередных задач по благоустройству улично-дорожной сети городского округа "Город Южно-Сахалинск" согласно приложению к настоящей Концепции.

Более 60 процентов от общего объема ресурсов предполагается направить на мероприятия по строительству и реконструкции автомобильных дорог на магистральных направлениях. Предусматриваются также расходы (преимущественно из областного бюджета) на мероприятия по улучшению эксплуатационного обслуживания автомобильных дорог: содержание автомобильных дорог, ремонт и капитальный ремонт.

Источниками финансирования программы являются средства областного бюджета, бюджета городского округа "Город Южно-Сахалинск", в том числе по годам:

1. Всего 2 433 693 тыс. рублей, в том числе по годам:

- в 2008 году - 348 793 тыс. рублей;

- в 2009 году - 545 900 тыс. рублей;

- в 2010 году - 521 000 тыс. рублей;

- в 2011 году - 614 000 тыс. рублей;

- в 2012 году - 404 000 тыс. рублей.

2. Из областного бюджета 1 053 800 тыс. рублей, в том числе по годам:

- в 2009 году - 275 800 тыс. рублей;

- в 2010 году - 268 000 тыс. рублей;

- в 2011 году - 362 000 тыс. рублей;

- в 2012 году - 148 000 тыс. рублей.

3. Из бюджета городского округа "Город Южно-Сахалинск" 1 379 893 тыс. рублей, в том числе по годам:

- в 2008 году - 348 793 тыс. рублей;

- в 2009 году - 270 100 тыс. рублей;

- в 2010 году - 253 000 тыс. рублей;

- в 2011 году - 252 000 тыс. рублей;

- в 2012 году - 256 000 тыс. рублей.

Указанный объем финансовых средств из областного бюджета, а также перечень объектов благоустройства улично-дорожной сети городского округа "Город Южно-Сахалинск" подлежат ежегодному уточнению на основе анализа полученных результатов и с учетом возможностей областного бюджета.

11. Описание возможных вариантов создания механизма реализации программы

На основании Порядка разработки и реализации областных и межрегиональных целевых программ, утвержденного постановлением администрации области от 29 июня 2007 года N 129-па, общий контроль за реализацией всех целевых программ осуществляет администрация Сахалинской области.

Непосредственный контроль за реализацией программы обеспечивает вице-губернатор области, курирующий транспортный комплекс.

По управлению реализацией программы возможны следующие варианты:

1. Текущее управление реализацией программы и оперативный контроль за ходом ее выполнения осуществляет департамент транспорта Сахалинской области - областной орган исполнительной власти, ответственный за формирование и реализацию государственной транспортной политики, а также выполняющий функцию государственного заказчика.

2. Департамент транспорта Сахалинской области осуществляет межведомственную координацию работ по выполнению программы и общий контроль за реализацией программы, выполняет функции государственного заказчика по мероприятиям программы. В случае проведения конкурсов на выполнение работ в рамках муниципальных контрактов функции государственного заказчика может выполнять администрация города Южно-Сахалинска. Текущее управление программой, оперативный контроль и реализацию программных мероприятий по развитию автомобильных дорог, находящихся в государственной областной собственности, осуществляет ОГУ "Управление автомобильных дорог Сахалинской области".

Основные функции областного органа исполнительной власти, назначенного ответственным за текущее управление реализацией программы и оперативный контроль за ходом ее выполнения:

- обеспечивает своевременную и качественную реализацию мероприятий программы, осуществляет координацию деятельности ее исполнителей, отвечает за эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы, и получение социально-экономических результатов, предусмотренных программой;

- разрабатывает в пределах своих полномочий нормативные правовые акты, необходимые для выполнения программы;

- организовывает сбор и систематизацию статистической и аналитической информации о реализации программных мероприятий, ежегодно и ежеквартально подготавливает доклад о ходе реализации программы;

- осуществляет ведомственный мониторинг результатов реализации программных мероприятий и ведение отчетности по реализации программы;

- подготавливает ежегодно в установленном порядке предложения по уточнению перечня программных мероприятий на очередной финансовый год, уточняет затраты по программным мероприятиям, а также механизм реализации программы;

- организует внедрение информационных технологий в целях управления программой и контроля за ходом ее выполнения;

- организует размещение в электронном виде на Интернет-сайте администрации Сахалинской области (или на Интернет-сайте комитета экономики Сахалинской области) информации о ходе и результатах реализации программы, финансировании программных мероприятий, проведении конкурсов на участие в реализации программы и порядке участия в ней заинтересованных организаций. В случае проведения конкурсов в рамках муниципальных контрактов, организацию конкурсов в установленном порядке обеспечивает администрация города Южно-Сахалинска.

В целях ведения отчетности о реализации программы предусматривается три срока представления отчетных документов:

- ежеквартальная отчетность о реализации программы;

- ежегодная отчетность о реализации программы;

- итоговая отчетность по завершении срока реализации программы. Перечень показателей и порядок представления отчетности определяются на этапе формирования программы.

Требования к представляемой отчетности о реализации программы являются обязательными для всех исполнителей мероприятий программы.

За непредставление в установленный срок необходимых отчетных документов должностные лица, ответственные за представление отчетности, несут ответственность в установленном порядке.

Областной орган исполнительной власти, назначенный ответственным за текущее управление реализацией программы и оперативный контроль за ходом ее выполнения, направляет:

1. Ежеквартально, в срок до 15 числа месяца, следующего за отчетным, в комитет экономики и главное финансовое управление Сахалинской области статистическую - справочную и аналитическую информацию о реализации программы, подготовленную на основе установленных форм на основании данных, представленных структурными подразделениями администрации города Южно-Сахалинска.

2. Ежегодно до 20 января:

а) в главное финансовое управление Сахалинской области - отчет, касающийся объемов использованных за прошедший год финансовых средств и их целевого использования;

б) в комитет экономики Сахалинской области - доклад об итогах выполнения программы, подготовленный на основе установленной формы. При этом указанный доклад должен содержать:

- сведения о результатах реализации программы за отчетный год и квартал;

- данные об эффективности и целевом использовании средств областного бюджета, выделенных в отчетном году на реализацию программы;

- сведения о соответствии полученных результатов фактическим затратам на реализацию программы;

- сведения о соответствии фактических показателей реализации программы показателям, установленным при утверждении программы Сахалинской областной Думой;

- информацию о ходе и полноте выполнения программных мероприятий;

- сведения о наличии, объемах и состоянии незавершенного строительства;

- сведения о результативности научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР);

- сведения о внедрении и эффективности инновационных проектов;

- оценку социально-экономической эффективности реализации программы;

- оценку влияния фактических результатов реализации программы на различные сферы региональной экономики (мультипликативный эффект от реализации программы).

По программе, срок реализации которой завершился в отчетном году, областной орган исполнительной власти, назначенный ответственным за текущее управление реализацией программы и оперативный контроль за ходом ее выполнения, подготавливает и до 20 января текущего года представляет:

- в комитет экономики Сахалинской области - доклад о выполнении программы и ее социально-экономической эффективности за весь период ее реализации;

- в главное финансовое управление Сахалинской области - отчет, касающийся объемов использованных за весь период реализации финансовых средств и их целевого использования.

По решению администрации Сахалинской области контроль за ходом реализации программы может осуществляться в форме комплексных проверок с участием представителей областного органа исполнительной власти -координатора программы, комитета экономики, главного финансового управления Сахалинской области и других заинтересованных организаций.

12. Предварительная оценка ожидаемой результативности и социально-экономической эффективности предлагаемого варианта решения проблемы

Реализация предлагаемого варианта выхода из складывающейся проблемной ситуации, связанной с ограничениями экономического и социального развития города из-за продолжающегося снижения транспортно-эксплуатационного потенциала системы автомобильных дорог общего пользования, в рамках программы позволит:

- сохранить целостность и работоспособность муниципальной дорожной системы;

- стимулировать экономический потенциал территории и обеспечить базовые условия для устойчивого функционирования единой транспортной системы;

- обеспечить повышение привлекательности транспортной системы города для крупных перевозчиков и создаст условия для эффективного включения экономики областного центра в систему транспортных коридоров;

- повысить надежность функционирования и сохранение связности транспортно-дорожной системы, сократить риски, связанные с ограничением транспортной доступности территорий;

- создать систему управления дорожным хозяйством и соответствующие институциональные условия, ориентированные на достижение установленных результатов и принятие эффективных управленческих решений в быстро изменяющейся рыночной среде, основанные на современных информационных технологиях и научных методах.

13. Предложения по организации мониторинга программы, целевым индикаторам и показателям для проведения оценки результативности и социально-экономической эффективности программы

Независимый мониторинг реализации программы и оценку ее социально-экономической эффективности осуществляет комитет экономики Сахалинской области, который готовит и представляет:

- в срок до 25 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, с участием заинтересованных областных органов исполнительной власти в администрацию Сахалинской области - сводную справочную информацию о ходе реализации программы;

- ежеквартально по поручению администрации Сахалинской области в Сахалинскую областную Думу - обобщенную информацию о ходе реализации программы;

- в срок до 01 февраля каждого года губернатору Сахалинской области и по его поручению в Сахалинскую областную Думу - доклад о ходе реализации программы за отчетный год.

Система целевых индикаторов (показателей), позволяющих осуществлять мониторинг достижения стратегических целей и задач в рамках программы, базируется на системе индикаторов, определенных Стратегией развития Сахалинской области на период до 2020 года, а также на системе показателей и целевых индикаторов Транспортной стратегии Российской Федерации и федеральных целевых программ по развитию транспортного комплекса.

В рамках программы в целях мониторинга могут быть приняты следующие основные показатели:

1. Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования, соответствующих нормативным требованиям по транспортно-эксплуатационным показателям (критерий оценки - увеличение).

2. Прирост протяженности автомобильных дорог общего пользования, на которых будут устранены ограничения по пропускной способности (критерий оценки - увеличение абсолютного значения).

3. Количество дорожно-транспортных происшествий из-за сопутствующих дорожных условий (критерий оценки - количество дорожно-транспортных происшествий на одну тысячу транспортных средств, минимизация значения).

Предполагаемая система индикаторов результативности программы:

Предмет оценки	Индикаторы	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год	2012 год	2012 год в % к:
		прогноз, %					2008 году	2009 году
Сокращение инфраструктурных ограничений, препятствующих социально-экономическому развитию города Южно-Сахалинска	Доля дорог, неотвечающих минимальным нормативным требованиям	46	41	38	38	38	82,6	92,7
	Удельный вес улично-дорожной сети с твердым покрытием в общей протяженности улично-дорожной сети города Южно-Сахалинска	46,6	46,6	47,6	47,6	47,6	102,1	102,1

Оценка социально-экономической эффективности реализации программы проводится на основе сопоставления в динамике фактически достигнутых результатов с их плановыми значениями, определяемыми в процессе разработки программы, а также с учетом затрат в разрезе тактических задач или отдельных мероприятий.

Оценка социально-экономической эффективности реализации программы проводится по следующим направлениям:

- степень достижения целей, решения тактических задач программы;

- степень соответствия запланированному уровню затрат;

- экономическая эффективность, под которой понимается соотношение непосредственных результатов, планируемых для достижения в рамках программных мероприятий, с затратами на их достижение;

- общественная эффективность, под которой понимается соотношение общественно значимого эффекта реализации программы (показателя конечного результата или его изменения) с непосредственными показателями программных мероприятий;

- общественно-экономическая эффективность, под которой понимается соотношение величины достигнутого конечного общественно значимого результата с величиной затрат на его достижение.

Степень достижения запланированных результатов и намеченных целей определяется индикаторами, отражающими соотношение фактически достигнутых результатов с их плановыми значениями, или же индикаторами, отражающими абсолютные (относительные) отклонения фактических результатов от запланированных.

Степень достижения запланированного уровня затрат определяется индикаторами, отражающими соотношение фактически достигнутых результатов с их плановыми значениями, или же индикаторами, отражающими абсолютные (относительные) отклонения фактических результатов от запланированных.

По капитальным затратам оцениваются объемы ввода в действие основных фондов на "вложенный рубль" и сокращение объемов незавершенного строительства.

По каждому случаю существенных различий (как положительных, так и отрицательных) между плановыми и фактическими значениями показателей, а также между показателями разных лет областной орган исполнительной власти, назначенный ответственным за текущее управление реализацией программы и оперативный контроль за ходом ее выполнения, проводит анализ факторов, повлиявших на данное расхождение. При этом выделяют две группы факторов:

- внутренние факторы (на которые в ходе исполнения программы можно было влиять);

- внешние факторы (на которые в ходе исполнения программы влиять было невозможно, включая форс-мажорные обстоятельства).

Для каждой группы факторов оценивается ее влияние на отклонение показателей от плановых (прогнозируемых) значений.

По результатам факторного анализа обосновывается изменение целей, тактических задач, целевых показателей (относительно показателей прошлых лет либо намеченных в прошлых бюджетных циклах), состава индикаторов, прекращение либо инициирование принятия новых целевых программ, а также изменение расходов по сравнению с предыдущими периодами.

Основные сведения о результатах реализации программы, выполнении целевых показателей, об объеме затраченных на выполнение программы финансовых ресурсов, а также о результатах мониторинга реализации программы публикуются в средствах массовой информации не реже двух раз в год и размещаются на Интернет-сайте администрации Сахалинской области или на Интернет-сайте комитета экономики Сахалинской области.