Порядок проведения функционального анализа деятельности структурных подразделений администрации города Южно-Сахалинска

Порядок
проведения функционального анализа деятельности структурных подразделений
администрации города Южно-Сахалинска
(утв. постановлением Администрации города Южно-Сахалинска
от 28 марта 2011 г. N 448)

I. Общие положения

1.1. Настоящий Порядок регламентирует организацию работы по проведению функционального анализа деятельности структурных подразделений администрации города Южно-Сахалинска (далее - Органы управления), в целях оптимизации их функций, определению рациональной штатной численности и структуры.

1.2. Порядок проведения функционального анализа деятельности структурных подразделений администрации города Южно-Сахалинска (далее - Порядок) установлен в целях реализации в муниципальном образовании городской округ "Город Южно-Сахалинск" мероприятий административной реформы, обеспечивающих повышение эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления, оптимизации их функционирования, повышения качества и доступности муниципальных услуг.

1.3. Проведение функционального анализа деятельности Органов управления обусловлено необходимостью систематизации подхода к определению комплекса функций, которые должны выполняться непосредственно Органами управления, а также функций, которые могут быть перераспределены между ними, переданы подведомственным муниципальным учреждениям, предприятиям, общественным и иным привлеченным организациям, или ликвидированы.

1.4. Работы по проведению функционального анализа проводятся в несколько этапов:

а) Сбор и обработка данных для проведения анализа;

б) Проведение анализа;

в) Формирование перечня муниципальных функций;

г) Подготовка рекомендаций по оптимизации деятельности Органа управления.

1.5. Сформированный Перечень муниципальных функций (далее - Перечень) с зафиксированными для них характеристиками, на следующих этапах анализа используется для систематизации полученных данных.

До внесения в указанный Перечень выявляются скрытые муниципальные функции, не зафиксированные в нормативных правовых актах, дублированные или сходные по существу и порядку осуществления, а также нечетко регламентированные и требующие уточнения.

1.6. Понятия и термины, используемые в настоящем Порядке:

Аутсорсинг - передача отдельных муниципальных функций органов местного самоуправления на исполнение подведомственному учреждению или организации любой формы собственности при сохранении муниципального контроля за реализацией переданных функций;

Муниципальная услуга - деятельность органов местного самоуправления, направленная на реализацию функций, связанных с обеспечением (удовлетворением) законных интересов заявителей, и осуществляемая исключительно по их запросам в пределах установленных полномочий.

Муниципальная функция - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на реализацию законодательно предписанных ему полномочий по вопросам местного значения.

Избыточная функция - функция, предусмотренная нормативным правовым актом, однако не исполняемая органом местного самоуправления или описывающая внутреннюю деятельность.

Дублирующая функция - функция, имеющая один общий результат с другой функцией или выполняемая с аналогичным результатом иным Органом управления.

Заявитель (Потребитель) услуги - лицо (юридическое, физическое, индивидуальный предприниматель), обратившееся в орган местного самоуправления за получением муниципальной услуги.

Юридически значимое действие - действие органа местного самоуправления, влекущее возникновение, изменение или прекращение правоотношений, связанных с реализацией указанными органами своих полномочий в сфере осуществления муниципальных функций и (или) предоставления муниципальных услуг, в целях реализации собственных законных прав и интересов, общественных законных прав и интересов, либо исполнения иных возложенных на них прав и обязанностей в соответствии с действующим законодательством.

1.7. Критерии отнесения юридически значимых действий Органов управления к выполняемым муниципальным функциям и оказываемым муниципальным услугам.

1.7.1. Муниципальная услуга в отличие от муниципальной функции носит индивидуальный, адресный характер, оказывается конкретному гражданину (физическому лицу), организации (юридическому лицу) или индивидуальному предпринимателю.

Предоставление муниципальной услуги связано с непосредственным (личным) обращением заявителя в орган местного самоуправления.

Конечной целью муниципальной услуги всегда является удовлетворение частных законных интересов граждан, организаций или предпринимателей.

Муниципальная услуга предоставляется в пределах и на основании полномочий, установленных нормативными правовыми актами.

1.7.2. Инвентаризация комплекса муниципальных функций, осуществляемых (предоставляемых) Органами управления, осуществляется для определения и выделения муниципальных функций из общей массы юридически значимых действий, совершаемых органами местного самоуправления в процессе реализации своих полномочий, а также их классификации и последующей оптимизации.

III. Процесс проведения функционального анализа деятельности
Органов управления

3.1. Аналитическое управление администрации города:

3.1.1. Производит сбор всей информации о реализуемых Органами управления муниципальных функциях.

В процессе заполнения форм прилагаемых к настоящему Положению при необходимости осуществляет оперативное консультирование по возникающим вопросам, получает информацию о нормативных правовых актах, регулирующих деятельность Органов управления, совместно с ними корректирует данные, внесенные в формы.

При необходимости, в процессе анализа полученной информации осуществляет проведение совещаний с представителями Органов управления для получения более подробной, точной и достоверной информации.

3.1.2. Производит анализ документов, регламентирующих и фиксирующих деятельность Органов управления.

На данном этапе осуществляется предварительный анализ комплекса юридически значимых действий на предмет их отнесения к муниципальным функциям или муниципальным услугам, сопоставление юридически значимых действий полномочиям, содержащимся в нормативных правовых актах, регламентирующих их статус и структуру.

3.1.3. Формирует реестр документов, определяющих или отражающих функциональную модель деятельности Органа управления.

3.1.4. Передает всю информацию в Рабочую группу.

3.2. Рабочая группа:

3.2.1. Осуществляет выделение из представленных документов первичного списка функций Органа управления.

3.2.1.1. Проводит инвентаризацию функций путем составления общего Перечня закрепленных действующими нормативными правовыми актами функций.

Целью инвентаризации является выделение и обособление муниципальных функций, имеющих правовое обоснование, а также определение правомочности предоставления каждой функции и услуги конкретной структурой.

Свод полученных результатов оформляется по форме, указанной в приложении N 1 к настоящему Порядку по каждому Органу управления.

3.2.1.2. Проводит классификацию функций по характеру осуществляемой Органом управления организационно-распорядительной деятельности в соответствии с классификатором, приведенным в Приложении N 2 к настоящему Порядку.

3.2.2. Осуществляет анализ выполняемых Органами управления функций.

3.2.2.1. Правовой анализ. Проводится путем сверки функций, прописанных в положении об Органе управления с действующим законодательством, устанавливающим полномочия органов местного самоуправления. Для этого сводится весь нормативный материал, предопределяющий деятельность Органа управления в сфере реализации муниципальных функций. Данные сопоставляются с действующим законодательством и для каждой из функций указываются ссылки на нормативные акты, их устанавливающие.

Деятельность Органов управления, которая не нашла своего нормативного подтверждения, может быть признана избыточной (законно необоснованной). Такие функции рекомендуются к исключению.

Анализ на соответствие действующему законодательству осуществляется в следующей последовательности.

Федеральное законодательство:

- положения Конституции РФ по форме: Конституция РФ, статья <номер>, пункт <номер>;

- реквизиты кодекса по форме: <наименование кодекса>, статья <номер>, пункт <номер>;

- реквизиты федерального закона по форме: <Федеральный закон> Закон РФ "наименование закона"> от <число> N <номер>, статья <номер>, пункт <номер>;

- реквизиты Указа Президента РФ по форме: Указ Президента РФ < "наименование Указа"> от <число> N <номер>, пункт <номер>, подпункт <номер>, абзац <порядковый номер>;

- реквизиты постановления Правительства РФ по форме: Постановление Правительства РФ < "наименование постановления"> от <число> N <номер>, пункт <номер>, подпункт <номер>, абзац <порядковый номер>;

- реквизиты иных нормативных актов.

Законодательство Сахалинской области:

- устав по форме: Устав Сахалинской области, статья <номер>, пункт <номер>;

- реквизиты Закона Сахалинской области по форме: Закон Сахалинской области < "наименование закона"> от <число> N <номер>, статья <номер>, пункт <номер>;

- реквизиты нормативных правовых актов высшего должностного лица/ высшего исполнительного органа государственной власти Сахалинской области по форме: Постановление <указывается орган, издавший постановление> < "наименование постановления"> от <число> N <номер>, пункт <номер>, подпункт <номер>, абзац <порядковый номер>;

- реквизиты иных нормативных актов.

Правовые акты муниципального образования городской округ "Город Южно-Сахалинск":

- реквизиты Устава по форме: Устав городского округа "Город Южно-Сахалинск", статья <номер>, пункт <номер>;

- реквизиты Решения городского Собрания городского округа "Город Южно-Сахалинск" по форме: Решение < "наименование НПА"> от <число> N <номер>, статья <номер>, пункт <номер>;

- реквизиты правовых актов администрации города Южно-Сахалинска по форме: Постановление <указывается лицо, орган издавший постановление> < "наименование постановления"> от <число> N <номер>, пункт <номер>, подпункт <номер>, абзац <порядковый номер>;

- реквизиты иных нормативных актов.

Таким образом, путем последовательной экспертизы выявляется совокупность правовых норм, которые создают юридический фундамент для существования функций.

3.2.2.2. Анализ источника реализации функции.

Функция должна исполняться самим Органом управления, без привлечения или последующего участия иных Органов управления или организаций. Исключение составляет единовременное соисполнение данного действия иным Органом управления. В этом случае соисполнение и соисполнитель прямо указываются в функции Органа управления.

В этих целях определяется тип деятельности Органа управления.

- деятельность выполняется непосредственно Органами управления;

- деятельность выполняется подведомственными структурами Органов управления и уполномоченными в установленном порядке городскими организациями;

- деятельность выполняется коммерческой организацией, не уполномоченной в установленном порядке на предоставление муниципальных услуг.

В случае если деятельность выполняется коммерческой организацией, не уполномоченной в установленном порядке на предоставление муниципальных услуг, информация в перечень функций не заносится. При этом указывается на необходимость внесения изменений в условия и порядок оказания функции или услуги для ее последующей инвентаризации.

3.2.2.3. Регулярность осуществления функции.

Деятельность, выполняемая Органом управления должна осуществляться на регулярной или неоднократной основе. Требование регулярности (неоднократности) действия выступает критерием отсева от функций, реализуемых в форме "мероприятий".

3.2.2.4. Синтаксический анализ функций.

а) производится анализ выделенных функций на предмет соответствия применяемых формулировок требованиям синтаксиса к их написанию;

б) полученные на предыдущем этапе функционального анализа первичные формулировки функций, изложенные по форме, указанной в приложении N 1 к настоящему Порядку, приводятся к единому синтаксическому стандарту.

в) проводится первичный отбор формулировок функций по следующим критериям:

- невозможность переложить функцию в требуемый синтаксический стандарт;

- наличие функций-дублеров, которые, как правило, отражаются в многозначных и множественных формулировках функций, указанных в положении о соответствующем Органе управления, либо перенесенными формулировками из отдельных норм законов и подзаконных актов.

г) если функция реализуется в соответствии с федеральным законодательством, и ее формулировка в положении об Органе управления соответствует формулировке в федеральном законодательстве, то она не подлежит преобразованию.

3.2.3. Осуществляет преобразование выделенных формулировок функций Органа управления с учетом требований синтаксиса к написанию функций.

3.2.3.1. Действие, которым описывается исполнение функции, должно использовать глагол или существительное, производное от глагола, с минимально обобщенным значением (к глаголам с минимально-обобщенным значением относятся: "вносит", "регистрирует", "выдает", "принимает" к глаголам с максимально-обобщенным значением относятся: "координирует", "содействует", "совершенствует", "взаимодействует").

3.2.3.2. Функция может описываться исключительно глаголом третьего лица единственного числа. Использование в формулировке перечисления глаголов (или производных от глаголов существительных) как однородных членов не допускается. В этом случае рассматриваются либо две и более функции, либо указывается последнее (или обобщающее действие) в процессуальной цепочке, фактически описывающей последовательность операций по исполнению одной функции.

3.2.3.3. Из формулировки функции должны быть однозначно идентифицируемы:

- результат исполнения функции (как правило, результатом исполнения функции являются определенные виды документов);

- внешний для данного Органа управления получатель результата, объект действия или контрагент рассматриваемого действия. В качестве получателя результата могут быть указаны категории лиц ("лицензиаты", "инвалиды", "декларанты" и пр.), либо единичные конкретные получатели. Конкретность определяется также указанием на имя собственное получателя;

- конкретная сфера применения функции. Это означает, что никакой иной Орган управления, кроме того, который является исполнителем функции (если только он не указан как соисполнитель), не может подразумеваться в качестве исполнителя данной функции.

3.2.3.4. Результат исполнения функции, получатель результата и сфера применения функции, совместно в одной формулировке не указываются.

3.2.3.5. Построение формулировок функции определяется двумя возможными вариантами:

- действие + результат действия (исполнения функции) + получатель результата;

- действие + результат действия + однозначно идентифицируемая сфера применения (получатель результата не указывается, поскольку функция распространяется на неограниченный круг лиц, или идентификация следует из характера действия, достигаемого результата и сферы применения).

3.2.3.6. Функции, не имеющие предметно-специфичного содержания, подлежат преобразованию в универсальные функции Органа управления. К универсальным функциям относятся:

- функции муниципального заказчика;

- функции распорядителя и получателя бюджетных средств;

- функции по приему граждан и формированию ответов на их обращения;

- функции по обеспечению мобилизационной подготовки органа власти;

- функции по управлению муниципальной собственностью (в том числе подведомственными учреждениями и предприятиями).

3.2.3.7. Свод результатов преобразования существующих формулировок функций осуществляется согласно приложению N 3 к настоящему Порядку.

3.2.4. Осуществляет выделение избыточных и дублирующих функций.

3.2.4.1. В первую очередь, избыточными признаются неисполняемые функции. Если деятельность фактически не выполняется по причине невостребованности, функция подлежит ликвидации (исключению из положения об органе, исключению из иных нормативных правовых актов).

Для проверки осуществления указанного вида деятельности проводится интервью или анкетирование сотрудников Органов управления.

Производится исключение функций, описывающих внутреннюю деятельность Органа управления или взаимодействия с иными Органами управления.

Выявляются функции, которые содержатся в правовых актах, но Орган управления либо ее не исполняет, либо осуществляет на основании другой функции, сформулированной универсальным образом. Для конкретизации направлений муниципального управления рекомендуется использовать формулировки, предусмотренные правовыми актами, а не обобщать их.

3.2.4.2. Проводится проверка наличия у соответствующего вида деятельности запланированного результата и внешнего по отношению к Органу управления получателя данного результата для его дальнейшего применения.

В случае если отсутствует результат действия (исполнения функции) или внешний по отношению к Органу управления получатель результата действия, функция является внутренней и подлежит исключению из положения об Органе управления.

3.2.4.3. В случае если в близких по смыслу формулировках функций выявлено, что предметная сфера и содержание данных функций различны, рекомендуется уточнить формулировку данных функций.

3.2.4.4. Осуществляется группировка деятельности Органа управления по критерию реализации властных полномочий.

Производится разделение всей деятельности Органа управления на две группы: деятельность, связанную с реализацией властных полномочий, и прочую деятельность.

3.2.4.5. При проверке функций на избыточность по признаку их закрепленности в нормативных правовых актах не допускается ссылка на положение об Органе управления.

Если нормативное обоснование для осуществления функции отсутствует, функция подлежит исключению из положения об Органе управления.

3.2.4.6. Вносится рекомендация о сохранении функции в случаях, если:

- исполнение функции затрагивает вопросы установления, взимания и уплаты налоговых и обязательных платежей;

- передача муниципальных функций иным субъектам приведет к невозможности осуществления других муниципальных функций.

Результаты оформляются по форме приложения N 4 к настоящему Порядку.

3.2.4.7. Проверка на полноту описания и нормативно-правовой регламентации функций, связанных с реализацией властных полномочий.

Полнота описания и нормативно-правовой регламентации осуществляется раздельно для нормотворческих функций, функций предоставления муниципальных услуг и контрольно-надзорных функций.

3.2.4.8. Для функций предоставления муниципальных услуг и контрольно-надзорных функций устанавливается наличие норм, регулирующих:

- порядок осуществления контроля, надзора или предоставления муниципальной услуги;

- порядок осуществления прав граждан и организаций при реализации муниципальной функции;

- порядок досудебного обжалования действий (решений) должностных лиц Органов управления;

- санкции для должностных лиц за нарушение порядка осуществления контроля и надзора или предоставления муниципальной услуги.

При отсутствии, каких либо из вышеуказанных норм выносятся рекомендации о доработке формулировки и нормативно-правовой регламентации функции.

При наличии всех вышеуказанных норм рекомендуется сохранить описание функции в существующем виде.

3.2.4.9. Для нормотворческих функций определяется наличие или отсутствие норм, регулирующих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, утверждаемых Органом управления.

При отсутствии указанных норм рекомендуется доработать формулировку и нормативно-правовую регламентацию функции.

При наличии вышеуказанных норм формируется рекомендация по сохранению муниципальной функции в существующем виде.

3.2.4.10. Проверка деятельности, не связанной с реализацией властных полномочий, на избыточность.

а) Исключаются формулировки, не являющиеся функциями и представляющие описание взаимодействия с иными Органами управления.

б) Устанавливаются виды деятельности Органа управления, по которым получателями результата являются другие Органа управления.

в) Определяется, относится ли деятельность, получателями по которой выступают иные Органы управления, к сфере специальной компетенции Органа управления, т.е. направлена ли данная деятельность на выполнение его целей и задач.

Выносится рекомендация об исключении функции в случаях, если:

- деятельность не направлена на выполнение целей и задач, а является одним из видов взаимодействия с другими органами власти;

- установлено, что отказ от выполнения деятельности не влияет на возможность осуществления других муниципальных функций.

Рекомендуется сохранение функции в случаях, если:

- невозможно осуществление данной деятельности организациями, не относящимся к Органам управления;

- установлено, что отказ от выполнения деятельности приведет к невозможности осуществления других муниципальных функций.

3.2.4.11. Проверка на наличие нормативного обоснования осуществления функций, не связанных с реализацией властных полномочий.

Наличие или достаточность обоснования исполнения функций, не связанных с реализацией властных полномочий, устанавливается фактом смысловой тождественности формулировки функции и формулировки в тексте нормативного правого акта, устанавливающего обоснование осуществления функций.

В случае если нормативное обоснование осуществления муниципальных функций, не связанных с реализацией властных полномочий, является недостаточным, рекомендуется внести изменения в нормативную правовую базу по закреплению данной функции.

Реализация этапа оформляется заполнением таблицы (Приложение N 5 к настоящему Порядку).

3.2.4.12. Исключение дублирующих функций.

1) При проведении анализа функций на дублирование формируется полный перечень всех функций специальной компетенции всех Органов управления. Это означает, что в данный перечень не включаются функции общего типа (функции муниципального заказчика, распорядителя бюджетных средств, функции управления собственностью, функции по приему граждан и ответу на их заявления, функции мобилизационной подготовки).

В перечень включаются только функции Органов управления, прошедшие проверку на избыточность.

2) Из полученного перечня формируется список функций со смысловыми и предметно общими формулировками. В данный список включаются функции близкие друг другу по своему звучанию и содержанию. Список отражается в таблице (Приложение N 6 к настоящему Порядку).

При формировании данного списка необходимо определить "владельца" каждой функции, т.е. Органа управления, осуществляющего рассматриваемую функцию, а также определить соответствие функций-аналогов целям и задачам Органа управления - владельцев данных функций.

При проведении данной работы дополнительно возможно проведение интервьюирования или анкетирования представителей всех Органов управления, выполняющих дублирующие функции.

3) На основании полученного списка делаются выводы по поводу дублирования функций.

В случае если предметная сфера и содержание данных функций различны, формируются рекомендации по уточнению формулировок данных функций.

Если функции признаны дублирующими друг друга, на основании информации о степени соответствия дублирующих функций целям и задачам Органа управления формируется рекомендация о сохранении функции за каким-либо одним Органом управления и ликвидации соответствующих дублирующих функций у других Органов.

3.2.5. Проверка на возможность применения механизмов аутсорсинга для функций, не связанных с реализацией властных полномочий.

Функции проверяются на предмет использования в ходе их реализации секретной информации. Если установлена необходимость использования в ходе реализации функции такой информации, формируется рекомендация о неприменении механизмов аутсорсинга при ее исполнении.

Функции проверяются на предмет возможности передачи их выполнения (но не ответственности за ее исполнение) невластным структурам. Передаче не подлежат функции, исполнение которых немуниципальными организациями, повлечет факт их юридической недействительности.

Начальник Аналитического управления

Т.Б. Федонькина