Приложение N 5. Стандарт внешнего государственного финансового контроля "Проведение аудита эффективности использования государственных средств"

Приложение N 5

к приказу Контрольно-счетной палаты

Сахалинской области

от 28 марта 2012 г. N 1

Контрольно-счетная палата Сахалинской области

Стандарт внешнего государственного финансового контроля
"Проведение аудита эффективности использования государственных средств"
(утв. решением Коллегии контрольно-счетной палаты
Сахалинской области от 21 марта 2012 года N 1)

С изменениями и дополнениями от:

15 мая 2013 г.

1. Общие положения

1.1. Стандарт внешнего государственного финансового контроля "Проведение аудита эффективности использования государственных средств" (далее - Стандарт) предназначен для методологического обеспечения реализации задачи контрольно-счетной палаты Сахалинской области (далее - контрольно-счетная палата) по определению эффективности расходов государственных средств в соответствии со статьей 9 Закона Сахалинской области от 30.06.2011 N 60-ЗО "О контрольно-счетной палате Сахалинской области".

1.2. Стандарт разработан на основе СФК 104 "Проведение аудита эффективности использования государственных средств" Счетной палаты Российской Федерации с учетом международных стандартов в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности.

1.3. Стандарт устанавливает нормы, основные правила и требования, которые должны выполняться в контрольно-счетной палате при организации и проведения аудита эффективности использования государственных средств, с учетом общих правил проведения контрольного мероприятия, определенных в стандарте "Общие правила проведения контрольного мероприятия" контрольно-счетной палаты Сахалинской области.

2. Содержание аудита эффективности

2.1. Аудит эффективности представляет собой тип финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного мероприятия, целями которого является определение эффективности использования государственных средств, полученных проверяемыми организациями и учреждениями для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.

2.2. Предметом аудита эффективности является использование государственных средств, состав которых определен в стандарте финансового контроля, устанавливающем общие правила проведения контрольного мероприятия.

В процессе проведения аудита эффективности в пределах полномочий контрольно-счетной палаты проверяются и анализируются:

организация и процессы использования государственных средств;

результаты использования государственных средств;

деятельность проверяемых организаций и учреждений по использованию государственных средств.

2.3. Проверяемыми объектами при осуществлении аудита эффективности являются организации и учреждения, на которые распространяются контрольные полномочия контрольно-счетной палаты, установленные статьей 9 Закона Сахалинской области "О контрольно-счетной палате Сахалинской области". По результатам проверки и анализа деятельности указанных объектов определяется степень эффективности использования ими государственных средств.

3. Определение эффективности использования государственных средств

3.1. Эффективность использования государственных средств характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств.

Экономичность выражает наилучшее соотношение между ресурсами и результатами их использования, продуктивность характеризует рациональность использования ресурсов, а результативность показывает степень достижения намеченных целей или решения поставленных задач.

При проведении конкретного аудита эффективности устанавливается, насколько экономично, продуктивно и результативно использованы государственные средства объектами проверки на достижение запланированных целей, решение поставленных перед ними задач, выполнение возложенных функций, или определяются отдельные из указанных сторон эффективности использования государственных средств.

3.2. Экономичность характеризует взаимосвязь между объемом государственных средств, использованных объектом проверки на осуществление своей деятельности, и достигнутым уровнем ее результатов с учетом обеспечения их соответствующего качества.

Использование государственных средств является экономичным, если проверяемый объект достиг заданных результатов с применением их наименьшего объема (абсолютная экономия) или более высоких результатов с использованием заданного объема государственных средств (относительная экономия).

Определение экономичности использования государственных средств проверяемым объектом осуществляется посредством проверки и анализа источников и способов приобретения необходимых ресурсов (например, проведение конкурсов). Проводится сравнение затраченных объектом проверки средств на приобретение ресурсов с аналогичными показателями предыдущего периода или с показателями других организаций.

Для оценки экономичности использования государственных средств необходимо установить, имелись ли у объекта проверки возможности приобретения ресурсов наиболее экономным способом и их более рационального использования для того, чтобы достигнуть поставленные цели на основе использования меньшего объема государственных средств или получить более высокие результаты деятельности при заданном объеме средств.

3.3. Продуктивность использования государственных средств определяется соотношением между объемом произведенной продукции (оказанных услуг, других результатов деятельности объекта проверки) и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами.

Использование государственных средств объектом проверки может быть оценено как продуктивное в том случае, когда затраты ресурсов на единицу произведенной продукции и оказанной услуги или объем произведенной продукции и оказанной услуги на единицу затрат будут равны или меньше соответствующих запланированных показателей.

Для оценки продуктивности использования государственных средств должны применяться плановые и фактические результаты деятельности объекта проверки, выраженные в соответствующих количественных показателях, а также нормативы бюджетных расходов на оказание государственных услуг и другие нормативы, определяющие планируемые уровни затрат различных видов ресурсов.

Если такие нормативы отсутствуют, фактически полученные соотношения между затратами и результатами сравниваются с аналогичными соотношениями, достигнутыми объектом в предшествующий период, или же с соотношениями между затратами и результатами в других организациях или учреждениях Российской Федерации, осуществляющих деятельность в проверяемой сфере использования государственных средств.

3.4. Результативность характеризуется степенью достижения запланированных результатов использования государственных средств или деятельности объектов аудита эффективности и включает в себя определение экономической результативности и социально-экономического эффекта.

Экономическая результативность определяется путем сравнения достигнутых и запланированных экономических результатов использования государственных средств или деятельности объектов, которые выступают в виде конкретных продуктов деятельности (объемы произведенной продукции и оказанных услуг, количество людей, получивших услуги, и т. п.).

Социально-экономический эффект использования государственных средств определяется на основе анализа степени достижения установленных социально-экономических целей и решения поставленных задач, на которые были использованы государственные средства.

Социально-экономический эффект показывает, как экономические результаты использования государственных средств или деятельности проверяемых объектов оказали влияние на удовлетворение потребностей экономики, общества, какой-либо части населения или определенной группы людей, то есть тех, в чьих интересах были использованы государственные средства.

3.5. В процессе аудита эффективности необходимо определять экономическую результативность использования государственных средств, выявлять и оценивать полученный социально-экономический эффект, чтобы на основе совокупности указанных оценок можно было сделать обоснованные выводы об уровне эффективности использования государственных средств.

В случаях, когда бюджетные средства израсходованы на оказание определенных услуг в полном объеме, результатом бюджетных расходов будет наличие данных услуг в запланированном количестве и требуемого качества, но эти услуги не обеспечивают удовлетворение потребностей тех, для кого они предназначены, социально-экономический эффект оценивается как весьма низкий.

При определении социально-экономического эффекта использования государственных средств необходимо выявлять и анализировать факторы, которые оказали на него влияние, но не были связаны с использованием государственных средств или деятельностью проверяемых объектов, а также оценивать степень их воздействия на данный социально-экономический эффект.

4. Особенности организации аудита эффективности

4.1. Проведение аудита эффективности включает следующие этапы, которые осуществляются с учетом общих правил проведения контрольного мероприятия, определенных в стандарте "Общие правила проведения контрольного мероприятия" контрольно-счетной палаты Сахалинской области.

На первом этапе осуществляется предварительное изучение предмета и объектов для определения целей конкретного аудита эффективности, вопросов проверки и анализа, выбора критериев оценки эффективности и способов его проведения, по результатам которых подготавливается программа проведения аудита эффективности.

На втором этапе аудита эффективности проводятся проверка и анализ результатов использования государственных средств в соответствии с вопросами программы, в том числе непосредственно на объектах, в ходе которых осуществляются сбор и анализ фактических данных и информации, необходимых для получения доказательств. Составляются акты и рабочие документы, фиксирующие результаты проверки и анализа, которые служат основой для подготовки заключений, выводов и рекомендаций.

На третьем этапе аудита эффективности подготавливается отчет, включающий заключения, выводы и рекомендации, также оформляются другие документы по его результатам.

Рекомендуемый порядок действий в процессе организации и проведения аудита эффективности представлен в приложении к Стандарту.

4.2. Организация аудита эффективности по всем основным параметрам контрольного мероприятия имеет существенные отличия от финансового аудита, которые обусловлены более сложной методологией его проведения начиная от предварительного изучения предмета и проверяемых объектов до оформления отчета о результатах аудита эффективности.

В процессе аудита эффективности, как правило, используется значительный объем контрольных, аналитических и оценочных методов и процедур, собирается обширная информация и изучается большое количество документов и материалов для формирования доказательств, которые требуют значительных затрат времени, трудовых и финансовых ресурсов.

Особенностью осуществления аудита эффективности является срок его проведения, который должен быть, как правило, в пределах 10 месяцев, а также соотношение затрат времени между этапами, которое может варьироваться в каждом конкретном случае в зависимости от целей, характера предмета, объектов и масштаба проведения аудита эффективности.

4.3. Для успешного и качественного проведения аудита эффективности, как правило, требуются определенные профессиональные знания проверяемой сферы использования государственных средств и особенностей деятельности объектов проверки. В этом случае для проведения аудита эффективности создается специальный экспертный совет из привлекаемых независимых внешних экспертов (специалистов) необходимого профиля и сотрудников контрольно-счетной палаты в порядке, который устанавливается соответствующим положением, утверждаемым председателем контрольно-счетной палаты.

Экспертный совет формируется на этапе предварительного изучения и действует до завершения подготовки отчета о результатах аудита эффективности. Для инспекторов разрабатываются рекомендации в отношении формулировок целей и вопросов данного аудита эффективности, выбора критериев оценки эффективности, определения методов проведения проверки и сбора информации, обоснования заключений, выводов и рекомендаций по результатам аудита эффективности. При этом члены экспертного совета не вправе вмешиваться в ход аудита эффективности и не могут подменять инспекторов при выполнении программы его проведения.

Независимые внешние эксперты (специалисты) привлекаются к проведению аудита эффективности также путем включения их в состав группы инспекторов для выполнения отдельных заданий, подготовки аналитических записок, экспертных заключений и оценок в соответствии с порядком, установленным соответствующим стандартом финансового контроля контрольно-счетной палаты.

5. Предварительное изучение предмета и объектов аудита эффективности

5.1. Содержание предварительного изучения предмета и объектов аудита эффективности

5.1.1. При проведении каждого конкретного аудита эффективности проводится этап предварительного изучения его предмета и проверяемых объектов, необходимый для подготовки к проведению проверки и оценки результатов использования государственных средств.

В процессе предварительного изучения определяются:

цели данного аудита эффективности, вопросы проверки и анализа;

способы его проведения и методы сбора фактических данных и информации;

критерии оценки эффективности использования государственных средств.

По результатам предварительного изучения подготавливается программа проведения аудита эффективности.

Предварительное изучение должно проводиться таким образом, чтобы еще до начала непосредственной проверки на объектах было четко определено и понятно, что и как необходимо проверять и анализировать, как организовать и провести эту работу с наименьшими затратами.

5.1.2. Для качественного проведения предварительного изучения объектов аудита эффективности рекомендуется составить план, который может включать перечень вопросов для изучения, распределение инспекторов по проверяемым объектам и вопросам изучения, источники получения информации, сроки изучения вопросов и представления материалов.

5.1.3. В процессе предварительного изучения осуществляется сбор и проводится анализ необходимой информации, касающейся предмета аудита эффективности и деятельности проверяемых объектов, выявляются и анализируются существующие риски неэффективного использования государственных средств, проводятся консультации с независимыми организациями и внешними экспертами (специалистами), а также, при наличии возможности, собеседования с руководителями и сотрудниками объектов проверки.

5.1.4. Результаты предварительного изучения предмета аудита эффективности и проверяемых объектов фиксируются в рабочей документации и должны содержать соответствующие аналитические и иные материалы, служащие обоснованием для выбранных целей данного аудита эффективности, вопросов проверки и анализа, способов его проведения, методов сбора фактических данных и информации, а также критериев оценки эффективности использования государственных средств.

5.2. Цели и вопросы аудита эффективности

5.2.1. Для осуществления конкретного аудита эффективности необходимо выбирать, как правило, несколько целей, которые определяют границы содержания предмета, сформулированного в его наименовании. Формулировки этих целей должны указывать, на какие основные вопросы, относящиеся к оценке эффективности использования государственных средств в рамках предмета аудита эффективности и деятельности проверяемых объектов, ответит его проведение.

5.2.2. Цели выбираются путем последовательного исключения из их возможного перечня тех вопросов содержания предмета аудита эффективности и деятельности проверяемых объектов, которые по результатам предварительного изучения не имеют существенных негативных проблем.

Цели аудита эффективности должны быть направлены на такие аспекты проверяемой сферы использования государственных средств и деятельности объектов проверки, в которых выявлена высокая степень рисков неэффективного использования государственных средств, чтобы результаты проверки могли дать наибольший эффект от проведения данного аудита эффективности.

Цели аудита эффективности определяются также исходя из содержания целей и задач проверяемой сферы использования государственных средств или деятельности проверяемых объектов, а также запланированных результатов их достижения и выполнения.

5.2.3. Цели аудита эффективности должны иметь четкие формулировки и включать определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств в совокупности или их оценки в различном сочетании, в соответствии с которыми можно было бы сделать отвечающие им выводы и рекомендации по результатам аудита эффективности.

5.2.4. Вопросы аудита эффективности определяются по каждой цели и должны ей соответствовать. Перечень и содержание вопросов должны быть такими, чтобы результаты их проверки и анализа, выступающие в форме полученных доказательств, обеспечивали достижение поставленной цели аудита эффективности.

Количество вопросов по каждой цели аудита эффективности должно быть сравнительно небольшим, но они должны быть существенными и важными для определения эффективности использования государственных средств в проверяемой сфере.

5.3. Критерии оценки эффективности использования государственных средств

5.3.1. Критерии оценки эффективности представляют собой качественные и количественные характеристики организации, процессов и результатов использования государственных средств и (или) деятельности объектов проверки, которые показывают, какими должны быть организация и процессы и какие результаты являются свидетельством эффективного использования государственных средств.

Критерии оценки эффективности выбираются для каждой установленной цели аудита эффективности. Они должны соответствовать цели аудита эффективности и служить основой для заключений и выводов об эффективности (экономичности, продуктивности, результативности) использования государственных средств, которые делаются путем сравнения фактических данных о результатах использования государственных средств, полученных в процессе проверки и анализа, с установленными критериями.

5.3.2. Выбор критериев оценки эффективности осуществляется в процессе предварительного изучения предмета аудита эффективности и деятельности проверяемых объектов после определения его целей на основе анализа следующих источников:

законодательных и иных нормативных правовых актов, а также документов, относящихся к предмету аудита эффективности или деятельности проверяемых объектов, которые устанавливают правила, требования, процедуры организации и запланированные показатели результатов использования государственных средств;

результатов деятельности проверяемых объектов в предшествующий период или работы других организаций или учреждений Российской Федерации, которые осуществляют деятельность в проверяемой сфере использования государственных средств или выполняют аналогичные виды работ;

материалов соответствующих государственных статистических данных.

5.3.3. Качество результатов аудита эффективности в значительной мере зависит от точного определения критериев оценки эффективности, которые должны быть объективными, четкими, сравнимыми, достаточными.

Критерии являются объективными в том случае, если они выбраны в результате всестороннего анализа проверяемой сферы использования государственных средств и деятельности объектов проверки, отражают их особенности и соответствуют целям аудита эффективности.

Четкость критериев заключается в том, что они должны иметь формулировки, которые не содержат двусмысленности и не могут быть подвержены различным интерпретациям ни со стороны проверяющих или проверяемых, ни со стороны будущих пользователей отчета о результатах данного аудита эффективности.

Сравнимость критериев состоит в том, чтобы они увязывались с критериями оценки эффективности, использованными при проведении аналогичного аудита эффективности в данной сфере использования государственных средств или на подобных объектах, а также сами могли применяться при проведении аналогичного аудита эффективности.

Критерии являются достаточными в том случае, когда на основе их совокупности делаются обоснованные заключения и выводы об эффективности использования государственных средств в соответствии с поставленными целями аудита эффективности.

5.3.4. Количество критериев оценки эффективности в каждом аудите эффективности может быть различным в зависимости от особенностей предмета аудита эффективности и деятельности проверяемых объектов. Необходимо, чтобы состав критериев был достаточным для формирования обоснованных заключений и выводов по результатам аудита эффективности в соответствии с поставленными целями.

5.3.5. В процессе выбора критериев целесообразно обсудить и желательно согласовать с руководством объектов проверки и других заинтересованных государственных органов перечень критериев, включаемых в программу аудита эффективности, который будет применяться для оценки эффективности использования государственных средств.

В случае отказа руководителей объектов проверки и других заинтересованных государственных органов согласовать указанный перечень критериев или отдельные критерии данный вопрос вносится аудитором контрольно-счетной палаты на рассмотрение Коллегии контрольно-счетной палаты.

5.4. Способы проведения аудита эффективности

5.4.1. В ходе предварительного изучения необходимо выбрать способы проведения аудита эффективности с учетом того, что проблемы, связанные с эффективностью использования государственных средств, как правило, существуют и проявляются в большом разнообразии форм, имеют достаточно сложные комплексные причинно-следственные связи.

Способы осуществления аудита эффективности могут быть различными в зависимости от содержания его предмета, особенностей деятельности объектов проверки, а также целей конкретного аудита эффективности.

5.4.2. Аудит эффективности осуществляется посредством проверки и анализа:

а) организации использования государственных средств;

б) результатов использования государственных средств;

в) отдельных аспектов использования государственных средств в проверяемой сфере или в деятельности проверяемых объектов.

5.4.3. Проверка и анализ организации использования государственных средств является, как правило, исходным пунктом проведения аудита эффективности. Проверяются и анализируются системы управления, планирования, мониторинга и контроля в проверяемой сфере использования государственных средств в соответствии с установленными критериями.

Определяются наличие, надежность и результативность функционирования на проверяемых объектах внутреннего контроля, его способность обеспечивать в должной мере достижение запланированных результатов использования государственных средств. Как правило, тщательно изучаются и проверяются только те элементы системы контроля, в которых может существовать высокая степень риска их ненадежности. Кроме того, при проверке необходимо учитывать влияние того или иного элемента системы контроля на достижение запланированных результатов.

В случае, если установлено, что система внутреннего контроля функционирует достаточно эффективно, можно предполагать, что конечные результаты, достигнутые в проверяемой сфере использования государственных средств или в работе проверяемого объекта, являются вполне удовлетворительными и не требуют специальной проверки.

5.4.4. При анализе результатов использования государственных средств в проверяемой сфере проводится сравнительная оценка фактических и запланированных результатов, причем на начальном этапе проверяются и изучаются результаты работы, а не применявшиеся для их достижения методы или процессы. Для такого подхода необходимы соответствующие критерии в целях качественной и количественной оценки достигнутых результатов использования государственных средств.

Если достигнутые результаты деятельности объекта проверки являются неудовлетворительными, то есть установлено, что они не соответствуют установленным критериям оценки эффективности, проверка должна быть продолжена в той мере, в какой это необходимо для выявления конкретных причин, которые привели к неудовлетворительным результатам.

Если в ходе проверки установлено, что результаты оказались удовлетворительными, это означает минимальный риск наличия серьезных недостатков в проверяемой сфере использования государственных средств или в деятельности объекта проверки. В этом случае определяется наличие резервов для получения более высоких результатов и формулируются соответствующие рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств.

5.4.5. Для проведения проверки и анализа отдельных аспектов использования государственных средств необходимо выбирать такие конкретные аспекты в проверяемой сфере или в деятельности объектов проверки, результаты проверки и анализа которых дают возможность не только сделать обобщенные выводы об эффективности использования государственных средств в рамках предмета аудита эффективности, но и могут быть использованы для повышения эффективности использования государственных средств во всей проверяемой сфере или для совершенствования деятельности других организаций или учреждений в данной сфере.

Выбор конкретных аспектов использования государственных средств осуществляется с учетом степени их влияния на результаты использования государственных средств в проверяемой сфере или на деятельность объектов проверки и определяется целями и вопросами аудита эффективности. Если в результате проверки и анализа выбранных аспектов выявлены серьезные недостатки и проблемы, это может быть веским основанием для вывода о неэффективном использовании государственных средств в рамках предмета аудита эффективности.

5.4.6. Способы проведения аудита эффективности могут применяться в различном сочетании в зависимости от поставленных целей. На основе выбранных способов проведения аудита эффективности определяются методы осуществления проверки, сбора и анализа фактических данных и информации в соответствии с установленными критериями оценки эффективности.

5.5. Программа проведения аудита эффективности

5.5.1. По результатам предварительного изучения руководитель контрольного мероприятия подготавливает и представляет аудитору контрольно-счетной палаты, ответственному за его проведение, проект программы аудита эффективности, а также, в случае необходимости, аргументированные предложения об уточнении или изменении его наименования и объектов аудита эффективности.

5.5.2. При разработке программы проведения аудита эффективности необходимо руководствоваться Стандартом "Общие правила проведения контрольного мероприятия" контрольно-счетной палаты Сахалинской области, устанавливающего структуру, содержание и форму программы проведения контрольного мероприятия.

В программе проведения аудита эффективности по каждой его цели приводится перечень установленных критериев оценки эффективности.

6. Проведение проверки на объектах, сбор и анализ фактических данных
и информации

6.1. Сбор и анализ фактических данных и информации

6.1.1. Фактические данные и информация о результатах использования государственных средств собираются посредством проведения проверки деятельности объектов аудита эффективности, а также изучения документов и материалов, имеющих отношение к его предмету, в том числе получаемых из других различных источников.

На основе анализа этих данных формируются доказательства, которые используются для того, чтобы:

определить, соответствуют ли результаты использования государственных средств и деятельности проверяемых объектов установленным критериям оценки эффективности;

обосновать заключения о выявленных недостатках и сделать выводы по результатам аудита эффективности;

выявить возможности для совершенствования деятельности проверяемых объектов и повышения эффективности использования государственных средств, а также сформулировать соответствующие рекомендации.

В составе доказательств также должны использоваться фактические данные и информация, собранные в процессе предварительного изучения предмета аудита эффективности и проверяемых объектов, полученных на этапе проведения проверки.

6.1.2. В отличие от финансового аудита, в котором доказательства подтверждают выявленные факты нарушения нормативных правовых актов, доказательства, получаемые в ходе проведения аудита эффективности, должны убеждать в наличии недостатков в деятельности объектов проверки, которые приводят к неэффективному использованию ими государственных средств.

Для того чтобы доказательства, используемые для обосновани