Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2021 г. по делу N 66а-77/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Белоногого А.В. и Бутковой Н.А, с участием прокурора Капсамун И.С, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-156/2020 по апелляционной жалобе Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и апелляционному представлению участвующего в деле прокурора на решение Санкт-Петербургского городского суда от 6 октября 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу о признании не действующими в части постановлений Правительства Санкт-Петербурга от 7 июня 2010 года N736 "О создании Межведомственной автоматизированной информационной системы предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде", от 24 апреля 2014 года N279 "О государственной информационной системе Санкт-Петербурга "Интегрированная система информационно-аналитического обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга" отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного истца, Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Кривцовой П.А, настаивавшей на доводах жалобы, представителя административного ответчика, Правительства Санкт-Петербурга Никулина А.В, находившего решение суда законным и обоснованным, представителя заинтересованного лица, Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр" Поляковой Е.Ю, просившей оставить решение суда без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, поддержавшей апелляционное представление, судебная коллегия

установила:

постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 июня 2010 года N 736 "О создании Межведомственной автоматизированной информационной системы предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде", помимо прочего, утверждено Положение о Межведомственной автоматизированной информационной системе предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде (далее Положение о МАИС ЭГУ).

Согласно абзацу 9 раздела 4-1 Положения о МАИС ЭГУ оператор МАИС ЭГУ обеспечивает программно-технологическую разработку и модернизацию отдельных компонентов МАИС ЭГУ и МАИС ЭГУ в целом.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 24 апреля 2014 года N279 "О государственной информационной системе Санкт-Петербурга "Интегрированная система информационно-аналитического обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга", помимо прочего, утверждено Положение о государственной информационной системе Санкт-Петербурга "Интегрированная система информационно-аналитического обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга" (далее Положение об Интегрированной системе).

Согласно абзацу 14 пункта 4.4 Положения об Интегрированной системе оператор Системы обеспечивает модернизацию и программно-технологическое развитие отдельных элементов Системы и Системы в целом.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу обратилось в Санкт-Петербургский городской суд с административным иском, в котором, уточнив требования (том 5, л.д.210, 215-216), просило признать не действующим:

- абзац 9 раздела 4-1 Положения о МАИС ЭГУ в части слов "программно-технологическую разработку и модернизацию отдельных компонентов МАИС ЭГУ и МАИС ЭГУ в целом", - абзац 14 пункта 4.4 раздела 4 Положения об Интегрированной системе в части слов "модернизацию и программно-технологическое развитие отдельных элементов Системы и Системы в целом".

Административный иск мотивирован несоответствием оспариваемых нормативных положений требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, поскольку эти нормы наделяют оператора данных информационных систем - ГУП "СПб ИАЦ", исключительными полномочиями по программно-технологической разработке и модернизации отдельных компонентов МАИС ЭГУ и МАИС ЭГУ в целом, а также по модернизации и программно-технологическому развитию отдельных элементов Системы и Системы в целом.

Вместе с тем, такими полномочиями оператор Систем наделён быть не может, поскольку положения Федерального закона от 27 июля 2006 года N149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" не предполагают безальтернативное оказание оператором информационных систем услуг по разработке, сопровождению, модернизации и развитию указанных информационных систем.

Результатом применения оспариваемых норм является ситуация, при которой закупка данных услуг осуществляется за счёт бюджетных средств у единственного поставщика, с которым и заключается государственный контракт. Таким образом, рынок данных услуг не является конкурентным, что препятствует осуществлению деятельности по предмету государственных контрактов иными хозяйствующими субъектами.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 6 октября 2020 года в удовлетворении административного иска Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу отказано.

В апелляционном представлении прокурор просит решение суда отменить и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные требования, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы противоречат установленному в сфере закупок принципу обеспечения конкуренции, ограничивают права хозяйствующих субъектов на получение государственных заказов и создают преимущественные условия для оператора систем (том 6, л.д.156-160).

В апелляционной жалобе административный истец также ставит вопрос об отмене обжалуемого судебного решения (том 6, л.д.183-197) и принятии нового об удовлетворении административного иска, указывая на то, что судом не дана оценка доводам истца о том, не были ли соответствующие дискреционные полномочия использованы в целях создания преимуществ отдельной коммерческой организации на рынке услуг в сфере информационных технологий; ограничение в федеральном законе сферы деятельности оператора исключительно вопросами эксплуатации системы не содержит оговорок о возможности расширения этой сферы в зависимости от какого-либо статуса системы; судебные акты арбитражных судов, на которые сослался в решении суд первой инстанции, не имеют преюдициального значения для разрешения заявленного спора; судом не дана оценка доводам истца об отсутствии неразрывной технологической и функциональной связи между услугами по эксплуатации и развитием информационных систем; оспариваемыми нормами на хозяйствующий субъект возложены функции исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, Комитета по информатизации и связи, что противоречит нормам антимонопольного законодательства; вывод суда об отсутствии конкуренции на рынке услуг в сфере информационных технологий по созданию, сопровождению, модернизации, развитию информационных систем противоречит фактическим обстоятельствам дела.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалобы и представления, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении иска, суд исходил из того, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, нарушений процедуры их принятия не допущено, положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, они не противоречат.

Судебная коллегия, соглашаясь с выводами суда о принятии данных актов уполномоченным органом с соблюдением процедуры принятия и обнародования, что не оспаривается участвующими в деле лицами, не может согласиться с выводом о соответствии оспариваемых нормативных предписаний требованиям нормативных актов, имеющих большую юридическую силу.

Правовые основы государственного регулирования в сфере применения информационных технологий установлены Федеральным законом от 27 июля 2008 года N149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее Федеральный закон об информации, информационных технологиях и о защите информации), предусматривающим право государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями участвовать в разработке и реализации целевых программ применения информационных технологий, а также создавать информационные системы и обеспечивать доступ к содержащейся в них информации на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации (часть 2 статьи 12).

Пунктом 1 части 1 статьи 13 Федерального закона об информации, информационных технологиях и о защите информации предусмотрено, что информационные системы включают в себя государственные информационные системы - федеральные информационные системы и региональные информационные системы, созданные на основании соответственно федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, на основании правовых актов государственных органов.

Частью 5 этой же статьи установлено, что особенности эксплуатации государственных информационных систем и муниципальных информационных систем могут устанавливаться в соответствии с техническими регламентами, нормативными правовыми актами государственных органов, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принимающих решения о создании таких информационных систем.

Оператором информационной системы является гражданин или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в её базах данных (пункт 12 статьи 2 Федерального закона об информации, информационных технологиях и о защите информации).

Статьёй 14 Федерального закона об информации, информационных технологиях и о защите информации предусмотрено, что государственные информационные системы создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами, а также в иных установленных федеральными законами целях (часть 1).

В силу части 5 этой же правовой нормы, если иное не установлено решением о создании государственной информационной системы, функции её оператора осуществляются заказчиком, заключившим государственный контракт на создание такой информационной системы. При этом ввод государственной информационной системы в эксплуатацию осуществляется в порядке, установленном указанным заказчиком.

Как следует из пунктов 1.3 вышеупомянутых Положений о МАИС ЭГУ и об Интегрированной системе функциями Оператора Систем наделено Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр".

В целях реализации положений Федерального закона об информации, информационных технологиях и о защите информации принят Закон Санкт-Петербурга от 7 июля 2009 года N371-70 "О государственных информационных системах Санкт-Петербурга" (далее Закон Санкт-Петербурга о государственных информационных системах Санкт-Петербурга), который регулирует особенности создания и эксплуатации государственных информационных систем Санкт-Петербурга, а также определяет порядок и условия доступа к информации, содержащейся в государственных информационных системах Санкт-Петербурга, и иным имеющимся в распоряжении государственных органов Санкт-Петербурга сведениям и документам.

Согласно пункту 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга о государственных информационных системах Санкт-Петербурга, государственные информационные системы Санкт-Петербурга создаются по решению государственных органов Санкт-Петербурга. Государственные информационные системы исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга создаются по решению Правительства Санкт-Петербурга.

Особенности эксплуатации государственных информационных систем исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга устанавливаются Правительством Санкт-Петербурга (пункт 3 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга о государственных информационных системах Санкт-Петербурга).

В целях реализации данных полномочий Правительство Санкт-Петербурга приняло оспариваемые в части постановления.

Вместе с тем, частью 2 статьи 14 Федерального закона об информации, информационных технологиях и о защите информации предусмотрено, что государственные информационные системы создаются, модернизируются и эксплуатируются с учётом требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд либо законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, о муниципально-частном партнерстве, законодательством о концессионных соглашениях, а в случаях, если эксплуатация государственных информационных систем осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с иными федеральными законами.

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июня 2006 года N135-ФЗ "О защите конкуренции" органам государственной власти субъектов запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее Закон о контрактной системе).

Частью 1 статьи 24 этого же закона предусмотрено два способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по государственному или муниципальному контракту: конкурентный и осуществление закупки у единственного исполнителя; перечень оснований, при наличии которых допускается закупка у единственного исполнителя, предусмотрен частью 1 статьи 93 указанного Федерального закона.

В силу пункта 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе для заказчика неконкурентным способом - у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) - допускается проведение закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Таким образом, заказ размещается без проведения торгов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) только в случае, если соответствующие работы, услуги могут осуществляться (оказываться) исключительно подведомственными органам исполнительной власти государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями в соответствии с их полномочиями, установленными нормативными правовыми актами федерального уровня, либо законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Однако, таких актов, наделяющих Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр" исключительными полномочиями по программно-технологической разработке и модернизации отдельных компонентов МАИС ЭГУ и МАИС ЭГУ в целом, а также по модернизации и программно-технологическому развитию отдельных элементов Системы и Системы в целом, не имеется.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 14 июня 2017 года по делу N 3а-66/2017, оставленным без изменения Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 25 октября 2017 года N 78-АПГ17-17, статья 7.1 Закона Санкт-Петербурга от 11 мая 2006 года N 223-35 "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург", наделяющая, помимо прочего, подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга лиц исключительными полномочиями по выполнению работ и оказанию услуг в области информационно-аналитической поддержки деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга, обеспечению координации работ в сфере информационно-коммуникационных технологий, признана не действующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Действующая редакция статьи 7.1 Закона Санкт-Петербурга от 11 мая 2006 года N 223-35 также не наделяет подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга лиц исключительными полномочиями по выполнению работ и оказанию услуг в указанной области.

Вывод суда первой инстанции о том, что наличие у Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр" таких полномочий следует из вступивших в законную силу решений арбитражных судов, судебная коллегия находит ошибочным.

По смыслу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учётом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 21 декабря 2011 года N 30-П, преюдициальное значение могут иметь только фактические обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по рассмотренному ранее арбитражным судом делу. Данные положения не исключают различной правовой оценки таких обстоятельств и различного толкования применимых норм права, которые зависят от характера конкретного спора.

Следовательно, суждение арбитражных судов о наличии у Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр" исключительных полномочий по программно-технологической разработке и модернизации отдельных компонентов МАИС ЭГУ и МАИС ЭГУ в целом, а также по модернизации и программно-технологическому развитию отдельных элементов Системы и Системы в целом не имеет преюдициального значения для суда, рассматривающего в порядке абстрактного нормоконтроля дело об оспаривании названных правовых норм.

При этом такие выводы арбитражных судов не подменят собой обязательность наличия соответствующего нормативного регулирования.

То обстоятельство, что федеральный законодатель не раскрывает понятие "эксплуатация информационной системы", само по себе не наделяет орган государственной власти субъекта Российской Федерации правом определять полномочия оператора системы, определённого нормативным актом, а не конкурентным способом, исполнение которых допускается исключительно на конкурсной основе.

Только в случае определение оператора системы конкурентным способом позволило бы органу государственной власти наделить всем спектром соответствующих полномочий такого оператора.

Как отмечено ранее, в данном случае Оператор Систем определён вышеупомянутыми нормативными правовыми актами.

Довод ответчика о том, что цели функционирования указанных Систем предполагают их особый стратегический статус для работы исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, не свидетельствует о невозможности заключения государственного контракта конкурентным способом.

Довод ответчика о том, что Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр" - оператор Систем, владеет всей информацией и инструментарием для качественного выполнения всего комплекса работ, обладает особым опытом и знаниями в части архитектуры системы, процесса её создания и развития, при том положении, что работы, выполняемые оператором, представляют собой неразрывно связанный процесс, также не является основанием для наделения оператора такими полномочиями, когда заключение государственного контракта осуществляется неконкурентным способом. Данные доводы ответчика с соответствующими документами подлежат оценке при определении поставщика конкурентным способом.

При таком положении, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемые нормы противоречат положениям части 2 статьи 14 Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации, в связи с чем решение суда подлежит отмене, а административный иск о признании не действующими абзаца 9 раздела 4-1 Положения о МАИС ЭГУ в части слов "программно-технологическую разработку и модернизацию отдельных компонентов МАИС ЭГУ и МАИС ЭГУ в целом", абзаца 14 пункта 4.4 раздела 4 Положения об Интегрированной системе, подлежит удовлетворению.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 6 октября 2020 года отменить.

Признать не действующими с даты принятия апелляционного определения абзац 8 раздела 4-1 Положения о Межведомственной автоматизированной информационной системе предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 июня 2010 года N 736 "О создании Межведомственной автоматизированной информационной системы предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде", в части слов "программно-технологическую разработку и модернизацию отдельных компонентов МАИС ЭГУ и МАИС ЭГУ в целом", а также абзац 13 пункта 4.4 раздела 4 Положения о государственной информационной системе Санкт-Петербурга "Интегрированная система информационно-аналитического обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга", утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 24 апреля 2014 года N279 "О государственной информационной системе Санкт-Петербурга "Интегрированная система информационно-аналитического обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга".

Возложить на Губернатора Санкт-Петербурга обязанность по опубликованию сообщения о принятом апелляционном определении в течение одного месяца со дня его вынесения на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: gov.spb.ru.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи