Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2021 г. по делу N 66а-83/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Белоногого А.В. и Бутковой Н.А, с участием прокурора Капсамун И.С, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-217/2020 по апелляционной жалобе Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 8 октября 2020 года, которым административное исковое заявление Парамоновой Т.П. о признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, представителя административного ответчика, Правительства Санкт-Петербурга Курганова С.В, настаивавшего на доводах жалобы, представителя административного истца Парамоновой Т.П. и заинтересованного лица Парамонова А.П. - Орловой Е.В, находившей решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей, что решение суда подлежит изменению, судебная коллегия

установила:

Парамонова Т.П. обратилась в Санкт-Петербургский городской суд с административным иском, в котором просила признать не действующей с момента принятия страницу 156 приложения 2 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в части отнесения двух смежных земельных участков, расположенных под нежилым зданием с кадастровым номером N по адресу: Санкт-Петербург, ул.Пилотов, д.61, "адрес", к двум территориальным зонам: ТУ (зона улично-дорожной сети города) и ТИ1-1 (зона инженерной и транспортной инфраструктуры). Требования мотивированы тем, что в целях оформления договора аренды земельного участка, расположенного под зданием, принадлежащим истцу, по заявлению истца составлена схема расположения земельного участка, которая не согласована Комитетом имущественных отношений Санкт-Петербурга по той причине, что данный земельный участок в соответствии с оспариваемыми Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга расположен в двух вышеупомянутых территориальных зонах.

Административный истец ссылался на то, что расположение нежилого здания на земельном участке, находящемся в двух территориальных зонах, препятствует ему в реализации прав сособственника, в том числе в оформлении права аренды земельного участка под зданием.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 8 октября 2020 года административный иск Парамоновой Т.П. удовлетворён (л.д.156-172).

В апелляционной жалобе Правительство Санкт-Петербурга просит указанное решение суда отменить и принять новое судебное постановление, которым отказать в удовлетворении административного иска, ссылаясь на то, что правила землепользования и застройки соответствуют генеральному плану; судом применены нормы земельного законодательства, которые не применимы к правоотношениям, урегулированным нормами градостроительного законодательства; земельный участок под зданием не сформирован, в связи с чем к нему не применимы требования о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне; нахождение земельного участка под зданием не создаёт правовую неопределенность его использования, поскольку обе зоны предусматривают такой вид использования земельного участка, как ремонт автомобилей; нахождение земельного участка в двух территориальных зонах препятствует составлению схемы его расположения, как единого земельного участка, но не препятствует составлению схем расположения двух смежных земельных участков под зданием с последующим их отображением на кадастровом плане территории и оформлении в отношении этих участков договорных отношений по аренде (л.д.175-180).

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором (л.д.193-195), Парамоновой Т.П. (л.д.197-200) представлены возражения.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых судом заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что Парамонова Т.П. и Парамонов А.П. являются собственниками (соответственно 2/3 и 1/3 долей) нежилого здания с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, ул.Пилотов, д.61, "адрес"; год завершения строительства: N; площадь N кв.м (л.д.53-55). Право собственности Парамоновой Т.П. зарегистрировано 2 сентября 2019 года (на 1/3 долю), 27 ноября 2019 года (на 1/3 долю).

Из письма Санкт-Петербургского государственного казённого учреждения "Имущество Санкт-Петербурга" от 10 марта 2020 года N на обращение Парамоновой Т.П. следует, что Парамоновой Т.П. отказано в выдаче дополнительных сведений РГИС в целях создания или актуализации картографической основы для подготовки схемы расположения земельного участка, в границах которого расположено нежилое здание с кадастровым номером N, расположенное по адресу: Санкт-Петербург, ул.Пилотов, д.61, "адрес" испрашиваемый земельный участок в соответствии с Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга, утверждёнными постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N524, расположен в двух территориальных зонах: ТУ (зона улично-дорожной сети города) и ТИ1-1 (зона инженерной и транспортной инфраструктуры), что противоречит требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (л.д.51).

Земельный участок под зданием в установленном порядке не образован, на кадастровый учёт не поставлен.

21 июня 2016 года Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (далее Постановление), которое 29 июня 2016 года опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга по адресу: gov.spb.ru.

Постановлением утверждены (пункт 1) Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, включающие Общую часть Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга; карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга; градостроительные регламенты; режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга (подпункты 1.1, 1.2, 1.3, 1.4).

Из карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга (страница 156 приложения 2 к Правилам) следует, что принадлежащее административному истцу и заинтересованному лицу нежилое здание с кадастровым номером N расположено на земельном участке, находящемся в двух территориальных зонах: ТУ (зона улично-дорожной сети города) и ТИ1-1 (зона инженерной и транспортной инфраструктуры).

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что в соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Статьёй 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учётом особенностей, установленных данной статьёй (часть 1).

Согласно пункту 8 статьи 1, части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который в городах федерального значения - Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе утверждается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Законом Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" (в редакции на дату принятия оспариваемого Постановления), предусмотрено, что утверждение Правил землепользования и застройки относится к компетенции Правительства Санкт-Петербурга (пункт 9 статьи 12).

С учётом названных норм, на основе надлежащей оценки доказательств суд первой инстанции правильно признал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

Нарушений порядка принятия, которые могли бы повлечь признание не действующими оспариваемых положений, судом не выявлено; Постановление в установленном порядке доведено до всеобщего сведения.

Оснований не согласиться с данными выводами суда у судебной коллегии не имеется.

Проверяя оспариваемые нормы на соответствие требованиям федерального законодательства, суд исходил из того, что градостроительное зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений и которые разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 8 статьи 1, часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6 и 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, части 1 статьи 30, статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Содержание приведённых норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплён принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

При этом составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При этом границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

В части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Установив, что земельный участок, на котором расположено принадлежащее истцу и заинтересованному лицу нежилое здание, расположен в двух территориальных зонах, суд, вопреки доводам апелляционной жалобы, правильно применил указанные выше нормы земельного и градостроительного законодательства.

Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга устанавливают границы двух территориальных зон, проходящих непосредственно по нежилому зданию и соответственно в границах земельного участка, расположенного под ним, что противоречит требованиям градостроительного законодательства и препятствует реализации права истца на образование и приобретение единого участка под принадлежащим ему и заинтересованному лицу зданием и необходимого для использования этого объекта.

Нахождение земельного участка под зданием в двух территориальных зонах, на которые Правилами землепользования и застройки распространено действие градостроительного регламента, в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределённости его правового режима, что ограничивает право административного истца на использование по назначению земельного участка, на котором расположен объект недвижимости, ему принадлежащий.

Судебная коллегия также учитывает, что согласно пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны устанавливаться с учётом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Каких-либо доказательств того, что административным ответчиком учитывалось существующее землепользование и сложившаяся планировка территории в силу тех или иных объективных причин, материалы дела не содержат.

Судебная коллегия не может согласиться с доводами жалобы о возможности формирования двух смежных земельных участков под одним зданием.

Согласно подпункту 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Эксплуатация и обслуживание объекта недвижимости возможны только на земельном участке, специально сформированном для этих целей.

В соответствии со статьёй 271 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользоваться предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком.

В силу приведённых норм и поскольку возможность формирования под единым зданием нескольких земельных участков исключается, Правилами землепользования и застройки в его границах не могли быть установлены разные территориальные зоны. При этом то обстоятельство, что земельный участок под зданием не сформирован и не поставлен на кадастровый учёт, не может служить основанием для иных выводов.

Поскольку Правила землепользования и застройки в оспариваемой части применялись к административному истцу, то в соответствии со статьёй 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учётом разъяснений, содержащихся в абзаце третьем пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", судебная коллегия полагает, что оспариваемое в части Постановление подлежит признанию не действующим с момента принятия настоящего определения.

Поскольку суд признал оспариваемую норму недействующей со дня её принятия, при этом указал, что здание располагается на двух земельных участка, судебное решение подлежит изменению, надлежит признать не действующим оспариваемое Постановление в части отнесения земельного участка под нежилым зданием к двум территориальным зонам со дня вынесения апелляционного определения, в остальной части решение суда подлежит оставлению без изменения, поскольку основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 8 октября 2020 года изменить, изложив резолютивную часть решения суда в следующей редакции:

Признать не действующим со дня вынесения апелляционного определения постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в части отнесения земельного участка, расположенного под нежилым зданием с кадастровым номером N по адресу: Санкт-Петербург, ул.Пилотов, д.61, N, к двум территориальным зонам: ТУ (зона улично-дорожной сети города) и ТИ1-1 (зона инженерной и транспортной инфраструктуры).

Возложить на Губернатора Санкт-Петербурга обязанность по опубликованию сообщения о принятом апелляционном определении в течение одного месяца со дня его вынесения на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: gov.spb.ru.

В остальной части решение Санкт-Петербургского городского суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: