Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 декабря 2020 г. по делу N 66а-6142/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Селиверстовой И.В. и Ефремовой О.Н, при секретаре Кузьминой К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-52/2020 по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства к Совету депутатов Борковского сельского поселения Новгородского района Новгородской области, Администрации Борковского сельского поселения, Главе Борковского сельского поселения Ивановой С.Г, Думе Новгородского муниципального района о признании недействующим решения Совета депутатов Борковского сельского поселения Новгородского района Новгородской области от 05 апреля 2012 года N 17 "Об утверждении Генерального плана Борковского сельского поселения" в части включения в границы территории населенных пунктов лесных участков из состава земель лесного фонда, по апелляционной жалобе городского Совета депутатов Борковского сельского поселения Новгородского района Новгородской области на решение Новгородского областного суда от 14 июля 2020 года, которым удовлетворено административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Муниципальное образование Борковское сельское поселение входит в состав территории Новгородского муниципального района Новгородской области, Областным законом Новгородской области от 30 марта 2010 года N 721-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований, входящих в состав территории Новгородского муниципального района и внесение изменений в некоторые областные законы" наделено статусом сельского поселения (статья 1 Устава Борковского сельского поселения).

В состав территории муниципального образования Борковского сельского поселения входят следующие населенные пункты: деревня Богданово, деревня Большое Подсонье, деревня Борки, деревня Борок, деревня Верховье, деревня Воробейка, деревня Горошково, деревня Десятины, деревня Дубровка, деревня Еруново, деревня Заболотье, деревня Завал, деревня Куканово, деревня Курицко, деревня Ларешниково, деревня Лентьево, деревня Липицы, деревня Любоежа, деревня Новое Куравичино, деревня Новое Сергово, деревня Новое Храмзино, деревня Окатово, деревня Орлово, деревня Островок, деревня Пролетарка, деревня Сельцо, деревня Сергово, деревня Сидорково, деревня Старое Куравичино, деревня Сутоки, деревня Толстиково, деревня Фарафоново, деревня Чайка, деревня Яровица.

Решением Совета депутатов Борковского сельского поселения Новгородского муниципального района Новгородской области (далее - Совет депутатов) от 5 апреля 2012 года N 17 (далее - Решение N 17) утвержден Генеральный план Борковского сельского поселения (далее - Генеральный план), содержащий текстовую часть (положение о территориальном планировании) и картографический материал, определяющий границы Борковского сельского поселения и входящих в его состав населенных пунктов.

На основании указанного решения разработаны карты (планы) в отношении населенных пунктов Борковского сельского поселения, содержащие описание границ населенных пунктов и координаты характерных точек установления на местности границ населенных пунктов.

В последующем Решением Совета депутатов от 6 декабря 2013 года N 43 и решением Думы Новгородского муниципального района от 25 ноября 2016 года N 145 внесены изменения в Генеральный план касающиеся, в частности, перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, изменения территории деревни Сергово и деревни Дубровка. Границы населенных пунктов Сутоки и Борки указанными решениями не изменялись.

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании недействующим Генерального плана в части включения в границы населенных пунктов, входящих в состав Борковского сельского поселения Новгородского района Новгородской области, лесных участков, расположенных на землях лесного фонда:

- деревни Сутоки - части выделов 13, 17 квартала 96, части выделов 16, 17 квартала 95 Медведского участкового лесничества, площадью 18 893 кв.м.;

- деревни Борок - части выделов 19, 21 квартала 74 Медведского участкового лесничества, площадью 18 126 кв.м.

Требования мотивированы тем, что Решением N 17 находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы указанных населенных пунктов Борковского сельского поселения с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Оспариваемым актом в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Новгородского областного суда от 14 июля 2020 года административное исковое заявление удовлетворено: оспариваемые положения Генерального плана признаны не действующими со дня вступления судебного акта в законную силу.

В апелляционной жалобе Совет депутатов Борковского сельского поселения Новгородского района Новгородской области просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении требований Федерального агентства лесного хозяйства отказать.

В обоснование доводов апелляционной жалобы административный ответчик указывает на то, что представленные в дело административного истца схемы наложения границ населенных пунктов на земли лесного фонда демонстрируют иной процесс, а именно наложение лесного фонда на земли населенных пунктов, так как границы последних сложились исторически и подтверждены Генеральным планом, утвержденным в 2012 году. По мнению подателя жалобы, картографическое наложение материалов выполнено без учета реального нахождения землевладений граждан, жилых домов и хозяйственных построек, иных элементов инфраструктуры деревень.

Относительно доводов апелляционной жалобы, участвующим в деле прокурором Новгородской области, представителем Департамента лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу представлены письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Представитель администрации Новгородского муниципального района направил ходатайство с просьбой о рассмотрении дела без его участия, иные лица ходатайств о рассмотрении дела без участия своего представителя или об отложении рассмотрения дела не направляли.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, в ред. от 6 декабря 2011 года) утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон N 131-ФЗ, которым установлены в частности виды муниципальных образований - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения, в результате полномочия по утверждению генеральных планов (по внесению в них изменений) сельских поселений были отнесены к полномочиям органов местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

Как следует из материалов административного дела и установлено в судебном заседании, Генеральный план, с учетом внесенных в него 6 декабря 2013 года и 25 ноября 2016 года изменений, принят уполномоченным органом, в надлежащей форме, официально опубликован в установленном порядке и по этим основаниям участвующими в деле лицами не оспаривается.

В соответствии частями 3 и 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит, в том числе, положение о территориальном планировании; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, на которой отображаются границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения и особенности его согласования регламентированы статьями 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации). Нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Судом первой инстанции по результатам выполненного ФГБУ "Рослесинфорг" картографического наложения материалов лесоустройства на границы населенных пунктов, входящих в муниципальное образование Борковское сельское поселение, определенных Генеральным планом и картой (планом) границ населенных пунктов, установлено включение в границы населенных пунктов Борковского сельского поселения Новгородского района Новгородской области лесных участков Медведковского участкового лесничества, находящихся в федеральной собственности и расположенных на землях лесного фонда, а именно:

- деревни Сутоки - части выделов 13, 17 квартала 96, части выделов 16, 17 квартала 95 Медведского участкового лесничества, площадью 18 893 кв.м.;

- деревни Борок - части выделов 19, 21 квартала 74 Медведского участкового лесничества, площадью 18 126 кв.м.

Данное обстоятельство подтверждается выполненными ФГБУ "Рослесинфорг" схемами совмещения рабочих материалов лесоустройства с границами населенных пунктов, свидетельствами о государственной регистрации права собственности Российской Федерации на участки лесного фонда.

Согласно абзацу третьему пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Статьей 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Пунктом 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Таким образом, лесные участки из земель лесного фонда в силу прямого указания закона находятся исключительно в федеральной собственности, что обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В период подготовки Генерального плана в первоначальной редакции действовал порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 года N 69 (далее - Порядок N 69).

Пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" (далее - Постановление N 736) Рослесхоз был уполномочен осуществлять согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов на дату утверждения оспариваемого нормативного правового акта.

Таким образом, в силу законодательства, действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, проект Генерального плана Борковского сельского поселения, которым установлены границы населенных пунктов сельского поселения, в том числе деревень Борок и Сутоки, предусматривающего включение лесных участков земель лесного фонда в границы этих населенных пунктов, мог быть утвержден только при соблюдении процедуры его согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства.

Таким образом суд первой инстанции, проанализировав положения ранее действовавшего законодательства, пришел к правильному выводу, что проект Генерального плана, которым установлены границы населенных пунктов: деревни Сутоки и деревни Борок, в границы которых предусматривалось включение лесных участков земель лесного фонда, мог быть утвержден только при соблюдении процедуры его согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства.

При этом судом первой инстанции правомерно отмечено, что не свидетельствуют о соблюдении процедуры согласования проекта Генерального плана его согласование с Администрацией Новгородской области, поскольку указанный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации согласовал проект Генерального плана в пределах своей компетенции, которая не включает в себя полномочия по согласованию проектов генеральных планов, в случае если этими проектами предусматривается включение в границы населенных пунктов земельных участков из земель лесного фонда.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы о том, что не подтверждено включение в границы населенных пунктов спорных лесных участков, опровергаются материалами дела.

В силу части 2 статьи 69 Лесного кодекса Российской Федерации местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площади.

Кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", согласно которому участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда, признается юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.

Наложение границ земель населенных пунктов на земли лесного фонда подтверждено материалами дела, в том числе фрагментами графического наложения границы населенных пунктов Борковского сельского поселения на материалы лесоустройства Медведковского лесничества, выполненного ФГБУ "Рослесинфорг", схемой совмещения границ.

Указанным доказательствам по настоящему административному делу суд первой инстанции дал оценку по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При этом судом установлено, что границы участков земель лесного фонда не являются смежными с земельными участками, расположенными в границах населенного пункта. Указанное обстоятельство лицами, участвующими в деле, не оспаривалось.

Вопросы установления границ конкретных земельных участков лесного фонда, их точного совпадения с границами населенного пункта, уточнения их местоположения не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Кроме того, с учетом принятия Федерального закона от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка с определенной категории земель" при нарушении прав конкретного лица, собственника земельного участка, границы которого пересекаются по мнению подателя апелляционной жалобы с границами лесного участка, то данное лицо не лишено возможности защитить свои права и законные интересы иными способами, предусмотренными гражданским законодательством.

В рамках настоящего административного дела, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля, не подлежит разрешению вопрос о правах и обязанностях собственников земельных участков. При этом суд первой инстанции, установив, что при подготовке проекта Генерального плана не соблюдена предусмотренная законом процедура согласования, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтвержденное частичное наложение границ земель населенного пункта и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим в оспариваемой части.

Доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в судебном акте, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не установлено.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Новгородского областного суда от 14 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов Борковского сельского поселения Новгородского района Новгородской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий (подпись)

Судьи (подписи)