Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2021 г. по делу N 66а-117/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Солдатовой С.В, судей Колпаковой А.В, Фофонова А.С, при ведении протокола помощником судьи Учадзе Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Ростовского областного суда дело N 61OS0000-01-2020-000271-81 по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании недействующим решения городской Думы города Шахты Ростовской области от 25 декабря 2008 г. N533 "Об утверждении Генерального плана городского округа муниципального образования "Город Шахты" на 2008-2015 годы" в части включения в границы городского округа земель лесного фонда Красносулинского участкового лесничества Шахтинского лесничества Ростовской области, по апелляционной жалобе городской Думы города Шахты на решение Ростовского областного суда от 2 октября 2020 г, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Солдатовой С.В, объяснения представителя административного ответчика городской Думы города Шахты Колесниковой Т.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кондрашовой И.В, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, установила:

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз) обратилось в Ростовский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения заявленных требований просило признать не действующим со дня принятия решение городской Думы города Шахты Ростовской области от 25 декабря 2008 г. N533 "Об утверждении Генерального плана городского округа муниципального образования "Город Шахты" на 2008-2015 годы" (в редакции решений городской Думы города Шахты от 23 апреля 2015 г. N 621, от 24 декабря 2015 г. N63, далее также - Решение N 533), в части включения в границы городского округа город Шахты земель лесного фонда Красносулинского участкового лесничества Шахтинского лесничества Ростовской области месторасположением:

"адрес"

Административное исковое заявление мотивировано несоответствием нормативного правового акта в оспариваемой части требованиям Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ), Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 N 178, предусматривающим обязанность органа местного самоуправления при принятии соответствующего решения соблюсти установленную процедуру его согласования; административный истец ссылается на то, что положения генерального плана, в его оспариваемой части, препятствуют органам государственной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Ростовского областного суда от 2 октября 2020 г. административное исковое заявление удовлетворено. Решение N 533 признано недействующим со дня принятия.

В апелляционной жалобе городская Дума города Шахты просит решение суда отменить, ссылаясь на положения Областного закона от 19 ноября 2004 г. N 191-ЗС "Об установлении границы и наделении статусом городского округа муниципального образования "Город Шахты" (далее - Областной закон Ростовской области N 191-ЗС) и приложения 2 к нему, содержащего описание координат основных поворотных точек границы муниципального образования город Шахты, указывая, что в границы названного населенного пункта лесополосы или лесные массивы, расположенные на землях лесного фонда Красносулинского участкового лесничества Шахтинского лесничества Ростовской области, не входят.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Рослесхозом, участвующим в деле прокурором представлены возражения.

Представитель городской Думы города Шахты в судебном заседании суда апелляционной инстанции доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержала, просила ее удовлетворить.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

Заслушав объяснения представителя административного ответчика, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 20 части 1 статьи 14, пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта и внесения в него измененийN далее также - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения соответствующего городского округа.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Муниципальное образование "Город Шахты" является городским округом в соответствии с Областным законом Ростовской области N191-ЗС от 19 ноября 2004 года "Об установлении границы и наделении статусом городского округа муниципального образования "Город Шахты".

Пунктом 26 части 1 статьи 6 Устава города Шахты, утверждённого решением городской Думы г. Шахты от 8 ноября 2005 г. N 106, утверждение генерального плана городского округа отнесено к вопросам местного значения.

Решением городской Думы города Шахты Ростовской области от 25 декабря 2008 г. N533 утвержден Генеральный план городского округа муниципального образования "Город Шахты" на 2008-2015 годы, включая картографические материалы (далее также - Генеральный план).

Впоследствии, в Решение N 533 внесены изменения решением городской Думы города Шахты от 23 апреля 2015 г. N 621, не касающиеся вопросов нахождения в границах городского округа земель лесного фонда Красносулинского участкового лесничества Шахтинского лесничества Ростовской области.

Решением городской Думы города Шахты от 24 декабря 2015 г. N63 продлён срок действия Генерального плана городского округа до 2030 года.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Решение N 533, с учетом его изменений, принято уполномоченным органом в надлежащей форме и опубликовано в установленном порядке.

Согласно статье 7 ЗК РФ все земли по целевому назначению подразделяются на категории, в частности, земли населенных пунктов, земли лесного фонда.

В соответствии с частью 3 статьи 6 ЛК РФ границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

В силу статьи 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

При этом установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов (часть 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую").

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа определен статьей 24 ГрК РФ.

Согласно статье 25 названного Кодекса проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в установленном порядке, в том числе в случае, когда предусматривается изменение в соответствии с указанным проектом генерального плана границ земель лесного фонда.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N178 утверждено Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов территориального планирования муниципальных образований (далее - Положение о согласовании). Пунктами 1, 2, подпунктом "а" пункта 5 Положения о согласовании (в редакции, действовавшей в период подготовки и принятия Генерального плана) предусматривалась организация согласования проекта генерального плана городского округа органом местного самоуправления, являвшимся заказчиком разработки такого проекта, с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства, в случае, указанном в части 1 статьи 25 ГрК РФ.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства, согласно соответствующему Положению (в редакции, действующей в период принятия оспариваемого муниципального правового акта), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40, являлось Министерство регионального развития Российской Федерации.

Исходя из пункта 10 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, Министерство регионального развития Российской Федерации должно было осуществить подготовку сводного заключения на проект оспариваемого Генерального плана на основании заключения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений.

В силу пункта 1 Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 283 (действовавшего в период принятия оспариваемого Решения N 533), федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, является Федеральное агентство лесного хозяйства.

При рассмотрении спора судом установлено, что в соответствии с Генеральным планом, утверждённым оспариваемым Решением N 533, в границы городского округа включены лесные участки месторасположением: "адрес"

Суд обоснованно исходил из того, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" общей площадью 13341742 кв.м месторасположением: "адрес" относится к землям лесного фонда, находящимся в собственности Российской Федерации. Также к землям лесного фонда, находящимся в собственности Российской Федерации, относится земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", общей площадью 4360000 кв.м месторасположением: "адрес".

Указанные в административном исковом заявлении лесные кварталы, выделы и их части относятся к Красносулинскому участковому лесничеству Шахтинского лесничества согласно выписке из государственного лесного реестра N45.

В ходе мероприятий, осуществленных филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" "Воронежлеспроект", установлено наложение границ городского округа - город Шахты и земель лесного фонда, относящихся к Красносулинскому участковому лесничеству Шахтинского лесничества Ростовской области, площадью пересечения 917 961 квадратных метров.

Наложение границ населенных пунктов на земли лесного фонда подтверждено материалами дела, в том числе результатами выполненного ФГБУ "Рослесинфорг" исследования, выписками из государственного лесного реестра, актом натурного обследования фактического месторасположения лесного участка.

Указанным доказательствам по настоящему административному делу суд первой инстанции дал правильную оценку по правилам статьи 84 КАС РФ.

Таким образом, при принятии оспариваемого решения, в силу которого, в границы городского округа город Шахты были включены лесные участки земель лесного фонда, необходимо было обеспечить выполнение процедуры согласования проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхоз).

Как установлено судом проект генерального плана городского округа - город Шахты утверждён без согласования с Рослесхозом.

Позиция административного ответчика о наличии такого согласования, на что, по его мнению, указывает положительное заключение ГАУ Ростовской области "Государственная экспертиза проектов документов территориального планирования и проектной документации" от 17 июня 2008 г, обоснованно не принята во внимание судом первой инстанции, как несоответствующая приведенным нормам материального права и установленным судом фактическим обстоятельствам дела.

Доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в судебном акте, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Так, суд первой инстанции, отклоняя ссылку административного ответчика на положения Областного закона Ростовской области N 191-ЗС, как на нормативный правовой акт, которым установлены границы муниципального образования город Шахты, и положения которого, по мнению административного ответчика, свидетельствуют об отсутствии предмета спора, указал, что генеральный план городского округа является самостоятельным документом территориального планирования и именно на него, как на нормативный правовой акт муниципального уровня, распространяются приведенные требования статьи 25 ГрК РФ, которые не были соблюдены.

Дата, с которой нормативный правовой акт признан не действующим в оспариваемой части, установлена судом в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, а также с учетом разъяснений, приведенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ростовского областного суда от 2 октября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Председательствующий:

Судьи: