Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 08 сентября 2020 г. по делу N 8а-17899/2020[88а-17955/2020]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Белова В.И. и Юдкина А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационные жалобы Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области и администрации муниципального образования Каменносарминский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области на решение Бузулукского районного суда Оренбургской области от 22 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 20 февраля 2020 года по административному делу N 2(1)а-2348/2019 по административному исковому заявлению Бузулукского межрайонного прокурора Оренбургской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования Каменносарминский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области о возложении обязанности организации мероприятий по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов.

Заслушав доклад судьи Белова В.И, изложившего обстоятельства дела, доводы кассационных жалоб, выслушав в их поддержку объяснения представителя Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области по доверенности ФИО1, заслушав мнение прокурора ФИО2, полагавшей судебные акты подлежащими отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Бузулукский межрайонный прокурор Оренбургской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением о возложении обязанности на администрацию муниципального образования Каменносарминский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области в срок до 1 августа 2020 года организовать мероприятия по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов с земельного участка площадью 15 525 кв.м, расположенного при въезде в с. Каменная Сарма в западной части; провести последующую после ликвидации свалки рекультивацию данных земельных участков в срок не позднее одного месяца после ликвидации свалки.

В обоснование заявленных требований указано, что при проведении проверки соблюдения природоохранного законодательства, в том числе в области обращения с отходами производства и потребления на территории муниципального образования Каменносарминский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области, при въезде в село Каменная Сарма в западной части на землях сельскохозяйственного назначения, выявлено несанкционированное место складирования бытовых отходов, что является недопустимым и негативно влияет на охрану окружающей среды, а также может повлечь причинение вреда здоровью неопределенного круга лиц.

К участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены Министерство строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области, Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, ООО "Природа", администрация МО Бузулукский район Оренбургской области, Правительство Оренбургской области.

Решением Бузулукского районного суда Оренбургской области от 22 ноября 2019 года заявленные требования удовлетворены.

На администрацию муниципального образования Каменносарминский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области, администрацию муниципального образования Бузулукский район Оренбургской области, Правительство Оренбургской области в срок до 1 августа 2020 года возложена обязанность организовать мероприятия по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов и провести последующую после ликвидации свалки рекультивацию данного земельного участка в срок не позднее одного месяца после ликвидации свалки.

В административных исковых требованиях к Министерству строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области, Министерству природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, ООО "Природа" отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 20 февраля 2020 года решение Бузулукского районного суда Оренбургской области от 22 ноября 2019 года изменено, абзацы 2 и 3 резолютивной части изложены в следующей редакции:

Обязать администрацию муниципального образования Каменносарминский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области, администрацию муниципального образования Бузулукский район Оренбургской области, Правительство Оренбургской области, Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области в срок до 1 октября 2020 года организовать мероприятия по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов с земельного участка площадью 15 525 кв.м, расположенного при въезде в с. Каменная Сарма Бузулукского района Оренбургской области в западной части.

Обязать администрацию муниципального образования Каменносарминский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области, Администрацию муниципального образования Бузулукский район Оренбургской области, Правительство Оренбургской области, Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области провести последующую после ликвидации свалки рекультивацию данного земельного участка в срок не позднее одного месяца после ликвидации свалки.

В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационных жалобах, поданных в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции 17 июля и 21 июля 2020 года, соответственно, административные ответчики - администрация муниципального образования Каменносарминский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области, Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области просят об отмене судебных актов обеих инстанций, как постановленных при неправильном применении норм материального права.

В качестве доводов кассационных жалоб заявители, ссылаясь на пункт 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статью 24.6, часть 8 статьи 29.1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", указывают, что считают себя ненадлежащими административными ответчиками по данному административному делу, что исключает возложение на них обязанности по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, что согласно части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не препятствует ее рассмотрению.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения, связанные с неправильным применением норм материального и процессуального права, были допущены судами обеих инстанций.

Основания и мотивы, по которым суды пришли к поставленным под сомнение в жалобах выводам, доказательства, принятые судами во внимание, примененные нормы материального права подробно приведены в оспариваемых актах.

Удовлетворяя требования прокурора и определяя круг надлежащих административных ответчиков, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что обязанность по ликвидации несанкционированной свалки с учетом места ее расположения и характера находящихся на ней отходов, и с учетом положений Федеральных законов "Об охране окружающей среды", "Об отходах производства и потребления", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Указа Губернатора Оренбургской области от 4 февраля 2019 года N 43-ук "О внесении изменений в указы Губернатора Оренбургской области от 24 декабря 2012 года N 932-ук, 19 сентября 2016 года N 522-ук, должна быть возложена, в том числе, на администрацию муниципального района, Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области.

Между тем судебными инстанциями не учтены следующие обстоятельства.

Законодательство в области охраны окружающей среды в силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно- эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством (пункт 6 статьи 2).

Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (статья 1); содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам (пункт 2 статьи 21); отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22).

Пункт 1 статьи 3.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" допускает накопление отходов только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, согласно пункту 4.13 ГОСТа 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст (далее - ГОСТ 30772-2001), являются несанкционированными свалками отходов.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзацы четвертый и восьмой статьи 42).

В целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность по проведению мероприятий по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления (подпункт 2 пункта 2 статьи 13 этого же кодекса).

Статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" определено, что отходы производства и потребления - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с названным законом. Отходами от использования товаров являются готовые товары (продукция), утратившие полностью или частично свои потребительские свойства и складированные их собственником в месте сбора отходов, либо переданные в соответствии с договором или законодательством Российской Федерации лицу, осуществляющему обработку, утилизацию отходов, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них.

Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством (статья 4 названного закона).

Документы, позволяющие определить собственника отходов, расположенных на вышеуказанном земельном участке, в материалы административного дела не представлены.

Согласно примечанию к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001, если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в силу предписаний абзаца второго пункта 1 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" не является препятствием для распоряжения ими.

Исходя из предписаний пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется: органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом (абзац четвертый).

Из правового анализа приведенной нормы следует, что в ведении органа местного самоуправления муниципального района находятся земельные участки, расположенные на территории входящего в этот район сельского поселения либо на межселенных территориях указанного муниципального образования.

Как следует из материалов административного дела, Бузулукской межрайонной прокуратурой проведена проверка соблюдения природоохранного законодательства в области обращения с отходами производства и потребления на территории муниципального образования Каменносарминский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области, в результате которой установлено, что при въезде в село Каменная Сарма в западной части на земельном участке площадью 15 525 кв.м, с кадастровым номером: N, выявлено несанкционированное место складирования бытовых отходов.

Судом установлено, что земельный участок с кадастровым номером N относится к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена. Зарегистрированные права на указанный земельный участок отсутствуют, земельный участок не поставлен на кадастровый учет в государственном кадастре недвижимости.

Таким образом, в силу приведенных выше требований федеральных законов, принимая во внимание, что несанкционированная свалка отходов образовалась на земельном участке, расположенном на территории сельского поселения, входящего в состав Бузулукского района Оренбургской области, ответственность по его надлежащему содержанию возлагается на органы местного самоуправления муниципального района.

Между тем данные обстоятельства судами обеих инстанций при определении круга надлежащих административных ответчиков, на которых в соответствии с требованиями законов и иных нормативных правовых актов может быть возложена обязанность по ликвидации названной свалки, учтены не были.

Выводы судов в указанной части основаны исключительно на общих положениях приведенных федеральных законов и Указа Губернатора Оренбургской области от 4 февраля 2019 года N 43-ук "О внесении изменений в указы Губернатора Оренбургской области от 24 декабря 2012 года N 932-ук, 19 сентября 2016 года N 522-ук, которые определяют органы, осуществляющие регулирование, в том числе правовое, деятельности, по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

В то же время перечисленные нормативные правовые акты не содержат предписаний о возложении на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязанностей по фактической ликвидации свалок отходов исходя из предмета административного спора и существа требований прокурора.

Возложение постановленными по административному делу судебными актами обязанностей по ликвидации конкретной свалки отходов на множество административных ответчиков без конкретизации их действий во взаимосвязи с компетенцией и полномочиями, фактически приводит к затруднению исполнения решения суда и его неопределенности, что противоречит задачам административного судопроизводства и положениям части 2 статьи 181 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кроме того, после внесения судом апелляционной инстанции изменений в абзацы 2 и 3 резолютивной части решения абзац 4, оставленный без изменения, вошел в противоречие с измененными абзацами относительно Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, что привело к взаимоисключающим выводам.

Допущенные судами ошибки в применении норм материального права повлекли принятие неправильных судебных актов, в связи с чем влекут их отмену и направление административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции по приведенным основаниям.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть приведенные выше факты и обстоятельства, дать им надлежащую правовую оценку в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определить надлежащий круг административных ответчиков по требованиям прокурора, принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Бузулукского районного суда Оренбургской области от 22 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 20 февраля 2020 года отменить и направить административное дело на новое рассмотрение в Бузулукский районный суд Оренбургской области в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 10 сентября 2020 года.

Председательствующий:

Судьи: