Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 03 декабря 2020 г. по делу N 8а-25025/2020[88а-24711/2020]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Ляпина Н.А, судей Алексеева Д.В, Белова В.И, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 8 июня 2020 года по административному делу N 2а-43/2020 по административному исковому заявлению прокурора г. Уфы к администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан о возложении обязанности ликвидировать перенаполняемость образовательных учреждений, признании незаконным бездействия и возложении обязанности провести мероприятия по осуществлению проектирования и строительства образовательных учреждений дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в микрорайоне "Кузнецовский затон" Кировского района городского округа г. Уфа Республики Башкортостан.

Заслушав доклад судьи Алексеева Д.В, объяснения представителей администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан Бекешкина Е.Е, Махмутовой Л.Р, прокурора отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунова В.Ю, судебная коллегия

установила:

Прокурор г. Уфы обратился в суд с административным иском к администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан, после уточнения заявив требования о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в непроведении мероприятий по осуществлению проектирования и строительства образовательных учреждений дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в микрорайоне "Кузнецовский затон" Кировского района городского округа г. Уфа, возложении обязанности в течение трех лет с даты вступления решения суда в законную силу обеспечить осуществление строительства образовательных учреждений, возложении обязанности принять меры к ликвидации перенаполняемости МБОУ Лицей N 160 и МАДОУ Детский сад N63 городского округа г. Уфа, исходя из санитарно-эпидемиологических требований, путем издания постановления о закреплении территории микрорайона "Кузнецовский затон" Кировского района г. Уфа за вновь построенными образовательными учреждениями.

Требования мотивировал тем, что постановлением главы администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 18 февраля 2019 года микрорайон закреплен за МБОУ "Лицей N 160" и МАДОУ Детский сад N 63; при нормативной наполняемости лицея в 550 учащихся в нем фактически обучаются 1199 учащихся, при нормативной наполняемости детского сада в 380 мест фактически его посещает 681 ребенок. Численность населения в микрорайоне составляет ориентировочно 3900 человек и может многократно возрасти, однако на территории микрорайона не имеется муниципальных образовательных учреждений, администрацией городского округа не предпринято мер к их строительству. Несмотря на активную застройку территории, бюджетом муниципального образования не предусмотрены денежные средства на проведение проектно-изыскательских работ и строительство образовательных учреждений, заявки на включение в республиканскую адресную инвестиционную программу в порядке, предусмотренном постановлением Правительства Республики Башкортостан от 10 августа 2012 года N 285, не направлялись, проектно- сметная документация не разрабатывалась, земельные участки для размещения образовательных учреждений не сформированы. Бездействием администрации нарушаются положения законодательства об общих принципах организации местного самоуправления, санитарно-эпидемиологические правила, а также ставятся под угрозу жизнь и здоровье детей, так как, направляясь в закрепленные за микрорайоном лицей и детский сад, пешеходы вынуждены идти по проезжей части дороги. Прокуратурой города в адрес администрации внесено представление, однако сведений о конкретных мерах, предпринятых к устранению выявленных нарушений, в ответе администрации не содержится.

Решением Октябрьского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от 28 января 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением Верховного суда Республики Башкортостан от 8 июня 2020 года решение районного суда отменено, принято новое решение об удовлетворении административного иска, постановлено признать незаконным бездействие администрации городского округа г. Уфа, выразившееся в непроведении мероприятий по осуществлению проектирования и строительства образовательных учреждений дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в микрорайоне "Кузнецовский затон" Кировского района городского округа г. Уфа, на администрацию городского округа г. Уфа Республики Башкортостан возложена обязанность обеспечить осуществление строительства образовательных учреждений в микрорайоне согласно действующим проектам планировки и межевания территории в течение трех лет с даты вступления решения суда в законную силу, а также принять меры к ликвидации перенаполняемости МБОУ "Лицей N 160" и МАДОУ Детский сад N 63 исходя из требований СанПиН 2.4.2.2821-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29 декабря 2010 года N 189, и СанПиН 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 15 мая 2013 года N 26, путем издания постановления о закреплении территории микрорайона "Кузнецовский затон" Кировского района городского округа г. Уфа Республики Башкортостан за вновь построенными образовательными учреждениями.

В кассационной жалобе, поданной через районный суд 16 октября 2020 года, поступившей в Шестой кассационный суд общей юрисдикции 29 октября 2020 года, администрация городского округа г. Уфа Республики Башкортостан выражает несогласие с апелляционным определением, приводит доводы о предпринимаемых действиях в целях обеспечения микрорайона образовательными учреждениями, полагая, что они подтверждаются имеющимися материалами дела. Указывается, что строительство подразумевает не только фактическое возведение строений за счет средств бюджета муниципального образования, но и возможность осуществления строительства образовательных учреждений, относящихся к объектам социальной инфраструктуры, в рамках комплексного освоения территории, в том числе и путем перепрофилирования уже имеющихся объектов недвижимого имущества в образовательные учреждения при минимальных затратах путем избавления бюджета муниципалитета от необходимости несения прямых денежных расходов на возведение объектов социальной инфраструктуры, свидетельством чего служат факты заключения с ООО "Квадратные метры" договора о комплексном освоении территории от 13 февраля 2017 года, а также состоявшегося после принятия судом первой инстанции решения открытия детского сада N 150 на 64 места, застройщиком которого выступила Некоммерческая организация "Фонд развития жилищного строительства Республики Башкортостан". Кроме того, в силу положений законодательства образовательные учреждения подлежат организации за счет также и федеральных средств.

Ссылается также на то, что администрацией принято постановление от 21 февраля 2017 года "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной улицей Пугачева, рекой Белой и рекой Уфа в Кировском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан", планировочная документация предусматривает застройку территории с возведением общеобразовательных учреждений на 2600 учащихся, четырех дошкольных образовательных учреждений на 750 мест. Администрацией также принято постановление от 13 марта 2018 года "Об утверждении муниципальной программы "Развитие образования в городском округе город Уфа Республики Башкортостан", предусматривающей на основе финансового обеспечения строительство новых школ и дошкольных учреждений.

Полагает, что суд апелляционной инстанции не учел особенности существующих санитарных норм и правил применительно к нормативу наполняемости МАДОУ Детский сад N 63, не изучил вопрос о нормативе вместимости МБОУ "Лицей N 160", возможности организации учебного процесса в две смены.

Указывает, наряду с изложенным, и на неопределенность судебного решения относительно самой возможности его исполнения.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представители администрации городского округа г. Уфа Бекешкин Е.Е, Махмутова Л.Р. доводы кассационной жалобы поддержали. Прокурор отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунов В.Ю. просил отказать в удовлетворении кассационной жалобы за необоснованностью.

Остальные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, будучи извещенными о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и в надлежащей форме. В письменных отзывах заинтересованные лица по делу - НО "Фонд развития жилищного строительства Республики Башкортостан", Управление образования администрации городского округа г. Уфа привели доводы о необоснованности выводов суда апелляционной инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия находит, что имеются основания, предусмотренные частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для удовлетворения кассационной жалобы, ввиду несоответствия выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильного применения судом апелляционной инстанции норм права.

Разрешая спор, суд первой инстанции применительно к положениям Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", учитывая принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, компетенцию администрации городского округа г. Уфа, проанализировал представленные прокурором и администрацией доказательства и установилс учетом подробных сведений о разработке проекта планировки и проекта межевания территории микрорайона "Кузнецовский затон", о заключении договоров о выполнении проектно-изыскательских работ на строительство в микрорайоне общеобразовательной школы и детского сада, наличия положительных заключений экспертизы на проектную документацию, что администрацией и проектными организациями осуществляется деятельность, направленная на строительство образовательных учреждений в микрорайоне, проект планировки и проект межевания территории микрорайона подготовлен, вместимость предлагаемых к строительству школы и детских садов соответствует численности населения микрорайона.

Суд первой инстанции исследовал и оценил вышеуказанные сведения во взаимосвязи с содержанием утвержденной решением Совета городского округа г. Уфа от 19 декабря 2018 года N 35/2 стратегией социально-экономического развития городского округа г. Уфа и утвержденной постановлением администрации городского округа г. Уфа от 13 марта 2018 года N 338 муниципальной программой "Развитие образования в городском округе город Уфа Республики Башкортостан", данными о подготовке проекта внесения изменений в генеральный план города Уфы в части размещения объектов местного значения (общеобразовательных школ и детских дошкольных учреждений) и с мотивированными выводами о том, что строительство является сложным этапным процессом, который включает в себя проведение изыскательских работ, работ по проектированию, прохождение государственной экспертизы проектной документации, оформление исходно-разрешительных документов и выполнение строительно-монтажных работ, а вопрос о возложении на административного ответчика указанных прокурором обязанностей не может разрешаться исходя из необходимости досрочного возведения школы и детских садов исключительно в микрорайоне "Кузнецовский затон".

Суд принял во внимание нормативные сроки для разработки проектной документации и продолжительности строительства, учел сведения о завершении в 2019 году строительных работ по устройству детского сада на 64 места, расположенного на первом этаже жилого дома по ул. Испытателей в микрорайоне "Кузнецовский Затон" г. Уфы и о планируемом размещении еще одного детского сада в нежилом помещении, принадлежащем НО "Фонд развития жилищного строительства Республики Башкортостан", расположенном в том же микрорайоне.

Отменяя решение районного суда, суд апелляционной инстанции пришел к заключению, что администрация городского округа г. Уфа не подтвердила отсутствия бездействия относительно осуществления проектирования и строительства образовательных учреждений в микрорайоне "Кузнецовский затон". По мнению суда апелляционной инстанции, перечисленные доказательства не свидетельствуют о том, что органом местного самоуправления предприняты меры к осуществлению строительства образовательных учреждений в микрорайоне.

Судебная коллегия не может признать указанный вывод правильным, учитывая, что суд апелляционной инстанции произвел его фактически лишь со ссылкой на то, что представленные сведения не свидетельствуют о непосредственном участии администрации в деятельности по проектированию и строительству образовательных учреждений, включая финансирование проектно-изыскательских работ.

Учитывая, что представленные администрацией доказательства подтверждают создание необходимых условий для комплексного развития территории, а сопутствующая инфраструктура может возводиться без привлечения средств городского бюджета, что не противоречит нормам статей 14, 28, 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации о праве и обязанности органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать эффективность использования бюджетных средств, определять формы и направления расходования бюджетных средств (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней), выводы суда апелляционной инстанции о незаконном бездействии администрации являются необоснованными.

Суд апелляционной инстанции не обладал сведениями, которые опровергали бы изложенное судом первой инстанции и являлись бы основанием для пересмотра его выводов.

Суд первой инстанции правильно определилв качестве обстоятельства, имеющего значение для дела, что по смыслу положений Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" финансирование деятельности в сфере образования осуществляется различными уровнями бюджета.

Следует также отметить, что в соответствии с пунктом 1 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования субъекта Российской Федерации могут возникать в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно принципам указанного Кодекса местный бюджет является составной частью финансовой системы Российской Федерации. Исходя из этого недостаточность собственных средств на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, при этом, согласно положениям Конституции Российской Федерации, пункта 4 статьи 5 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" субъекты Российской Федерации совместно с Российской Федерацией участвуют в реализации функций социального государства, обязанностей по обеспечению государственных гарантий права на образование. Обязанность создавать социально-экономические условия для получения образования возложена на федеральные государственные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Таким образом, непредставление административным ответчиком доказательств финансирования мероприятий для возведения образовательных учреждений с учетом совокупности вышеперечисленных сведений не является, вопреки выводу суда апелляционной инстанции, основанием для вывода о незаконном бездействии административного ответчика.

Кроме того, заявляя требования о возложении на администрацию городского округа г. Уфа обязанности обеспечить осуществление строительства образовательных учреждений, прокурор не конкретизировал, в каком порядке это необходимо сделать, какие определенные действия совершить, не указал на нормы федерального и регионального законодательства, регулирующие вопросы осуществления строительства.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, решение суда должно служить средством эффективной защиты нарушенного права и соответствовать конституционному принципу исполнимости судебного решения (постановления от 15 января 2002 года N 1-П, от 14 мая 2003 года N 8-П, от 14 июля 2005 года N 8-П, от 12 июля 2007 года N 10-П, от 14 мая 2012 года N 11-П, от 10 марта 2016 года N 7-П, от 9 июля 2020 года N 34-П).

Обжалованное апелляционное определение нельзя признать соответствующим указанному принципу.

Кроме того, приведенное прокурором в административном иске указание на необходимость принятия мер к ликвидации перенаполняемости образовательных учреждений исходя из санитарно-эпидемиологических требований путем издания постановления о закреплении территории микрорайона "Кузнецовский затон" за вновь построенными образовательными учреждениями неправомерно разрешено судом как отдельное административное исковое требование, поскольку указанные меры являются логическим продолжением осуществления строительства школы и детских садов, таким образом, данное требование заявлено прокурором излишне и фактически приведено как обстоятельство, связанное с обоснованием административного иска.

Ввиду вышеизложенного выводы суда апелляционной инстанции не могут быть признаны отвечающими принципу состязательности административного судопроизводства и процессуальному требованию о необходимости оценки судом достаточности и взаимосвязи доказательств в их совокупности в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям.

Апелляционное определение нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене. Согласно пункту 4 части 1 статьи 329 КАС РФ подлежит оставлению в силе решение суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 8 июня 2020 года отменить.

Оставить в силе решение Октябрьского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от 28 января 2020 года.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 10 декабря 2020 года.

Председательствующий

Судьи: