Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 26 января 2021 г. по делу N 66а-76/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Белоногого А.В, при секретаре Швец К.М, с участием прокурора Яковлевой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-137/2020 по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 октября 2020 года, которым удовлетворено административное исковое заявление Головачевой Е.В. о признании не действующим в части Закона Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 года N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения представителя Губернатора Санкт-Петербурга Градиной А.Н, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя Головачевой Е.В. адвоката Головачева М.Ю, возражавшего относительно доводов апелляционных жалоб, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 19 сентября 2007 года принят и губернатором Санкт-Петербурга 8 октября 2007 года подписан Закон Санкт-Петербурга N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования".

Статьей 2 указанного Закона утверждены Примерный перечень территорий зеленых насаждений общего пользования (Приложение 1 к Закону) и Схемы территорий зеленых насаждений общего пользования (Приложение 2 к Закону).

В Примерный перечень территорий зеленых насаждений общего пользования согласно Приложению 1 к Закону под номером 1.49 был включен сквер в Адмиралтейском районе по адресу: Рижский пр, дом 38, площадью 0, 34 га.

Законом Санкт-Петербурга от 30 июня 2010 года N 410-92 в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" внесены следующие изменения.

Приложение 1 утверждено как Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения (пункт 1 статьи 1), в котором вышеуказанный сквер поименован в строке 38, как ЗНОП N 1049 "сквер б/н на Рижском пр. д.38 площадью 0, 24 кв.м"; Закон дополнен приложением 3, содержащим Схемы территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения в границах районов Санкт-Петербурга, в том числе Схему N 1-6 территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения в границах Адмиралтейского района Санкт-Петербурга (муниципальный округ Екатерингофский), на которой отображена названная территория зеленых насаждений общего пользования.

Закон Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 года N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования" в первоначальной редакции опубликован в изданиях "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" 22 октября 2007 года N 3 и "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга" 29 октября 2007 года N 43. Закон Санкт-Петербурга от 30 июня 2010 года N 410-92 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" опубликован 12 июля 2010 года в издании "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга" N 26.

Головачева Е.В. обратилась в суд с административным иском, уточнив требования которого, просила признать не действующими с момента вступления решения суда в законную силу строку 39-1049 Приложения 1 к Закону Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 года N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования" и Приложение 3 к этому закону в той мере, в которой они распространяются на земельный участок площадью 888, 5 кв.м, расположенный под объектом недвижимости (склад материальный, одноэтажный, 1977 года постройки, кадастровый номер 78:32:00001656:20), находящийся по адресу: "адрес" (далее также - Сооружение), с координатами, которые указаны в кадастровой выписке указанного объекта, а также на крышу указанного сооружения.

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что оспариваемые нормы нарушают ее права, как собственника объекта недвижимости, на приобретение земельного участка под сооружением в собственность и реализацию иных правомочий собственника в полном объеме. По мнению административного истца, оспариваемые нормы противоречат пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, а также положениям Земельного и Гражданского кодексов РФ, ссылается, что фактически крыша и весь первый этаж принадлежащего ей строения неправомерно отнесены к зеленым насаждениям общего пользования.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 12 октября 2020 года административный иск удовлетворен, признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу строка 39 приложения 1 к Закону Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 года N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования" и приложение 3 к указанному закону, в той мере, в которой они распространяются на земельный участок площадью 888, 5 кв.м, на котором расположен объект недвижимости (склад материальный, одноэтажный, 1977 года постройки, кадастровый номер 78:32:00001656:20), находящийся по адресу: "адрес", с координатами поворотных точек N), а также на территорию, расположенную над указанным сооружением.

В апелляционных жалобах Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и Губернатор Санкт-Петербурга просят отменить указанное решение, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, нарушение норм процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

На апелляционные жалобы прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Разрешая дело, суд, руководствуясь положениями статьи 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", а также пунктами 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьей 32 Устава Санкт-Петербурга, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый акт принят органом власти в пределах полномочий с соблюдением процедуры принятия.

Вместе с тем, суд установил, что оспариваемые нормы противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проанализировав положения пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 6, статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, суд верно указал, что к территориям общего пользования, в том числе к скверам, могут быть отнесены земельные участки, представляющие собой часть земной поверхности, принадлежащие публичным образованиям.

В этой связи, к территориям зеленых насаждений общего пользования, под которыми согласно пункту 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", а также статье 1 Закона Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 года N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования" относятся земельные участки, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга, земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, земельные участки, переданные в собственность внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, не могут быть отнесены территории, к земельным участкам, в том числе искусственным, не относящиеся.

Судом установлено, что изменения в Закон Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 года N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования" относительно площади территории зеленых насаждений общего пользования N 1049 были внесены Законом Санкт-Петербурга от 30 июня 2010 года N 410-92 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" в связи с принятием решения об установлении границ зеленых насаждений общего пользования N 1049 в соответствии с границами территории ТР2 по итогам проведенной в 2009 году Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга инвентаризации территорий зеленых насаждений общего пользования. На момент проведения указанной инвентаризации в отношении рассматриваемой территории имелись сведения о наличии в границах зеленых насаждений общего пользования N 1049 сооружения площадью 210, 9 кв.м, прошедшего технический учет в 2005 году как подземное сооружение; в отношении этой территории были проведены топогеодезические работы, по результатам которых на кадастровый учет 12 марта 2013 года поставлен земельный участок площадью 2307 кв.м по адресу: Санкт-Петербург, Рижский проспект участок 14 (юго-восточнее пересечения ул.Циолковского и Рижского пр, ЗНОП N 1049) с кадастровым номером 78:32:0001656, при этом из границ земельного участка исключены наземные части находящегося в границах земельного участка Сооружения (выходы, лестницы, вентиляционные шахты).

Как следует из материалов дела, в отношении Сооружения, являвшегося бывшим бомбоубежищем, списанным 10 апреля 1991 года с учета защитного сооружения гражданской обороны ПО "Ленпродмаш" (первоначальный собственник), при обследовании в 2012 году филиалом ГУП "ГУИОН" проведено уточнение количества этажей с учетом его расположения относительно планировочной отметки земли, в ходе которого установлено, что Сооружение имеет один надземный этаж, несущая и ограждающая конструкция объекта представляет собой совмещенную кровлю, состоящую из железобетонного чердачного перекрытия с грунтовым обвалованием, площадь застройки - 888, 5 кв.м, подземные этажи отсутствуют; соответствующие сведения отражены в кадастровом паспорте Сооружения, внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

Право собственности Головачевой Е.В. на названный объект недвижимости зарегистрировано ДД.ММ.ГГГГ года на основании договора купли-продажи от 26 мая 2017 года.

Таким образом, в границы территорий зеленых насаждений общего пользования включен земельный участок, на котором расположено находящееся в частной собственности капитальное строение, являющееся одноэтажным с грунтовым обвалованием, а не подземным объектом.

Удовлетворяя иск, суд обоснованно указал, что оспариваемое правовое регулирование не только противоречит положениям федерального законодательства, но и не отвечает установленным региональным законодателем критериям отнесения территорий к территориям зеленых насаждений общего пользования, указанным в пункте 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" и статье 1 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования", поскольку, с учетом установленных в настоящее время и внесенных в Единый государственный реестр недвижимости характеристик Сооружения, зеленые насаждения на рассматриваемой территории в границах Сооружения (газон) фактически находятся не на земельном участке, представляющем собой часть земной поверхности, а на грунтовом обваловании чердачного перекрытия Сооружения, в связи с чем занятое зелеными насаждениями пространство над Сооружением не может быть признано территорией зеленых насаждений общего пользования.

Суд также обоснованно, с учетом положений части 2 статьи 1 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и подпункта "и" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, усмотрел в оспариваемых положениях наличие коррупциогенного фактора, поскольку отнесение рассматриваемой территории в пределах расположенного на ней объекта, находящегося в частной собственности, к территориям зеленых насаждений общего пользования, в то время как тем же нормативным правовым актом, а также Законом Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" такая возможность прямо исключена, свидетельствует о наличии внутренних противоречий между нормами указанных региональных нормативных правовых актов, порождающих неясность, двусмысленность, несогласованность правового регулирования.

Вопреки доводам подателей жалобы суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения нарушают права и законные интересы административного истца как собственника объекта недвижимости, поскольку реализация соответствующих правомочий собственника, в том числе предусмотренных статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, для него ограничена.

Указание в апелляционных жалобах на отсутствие оснований для вывода о нарушении прав административного истца, предусмотренных статьей 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, в связи с тем, что принадлежащий Головачевой Е.В. на праве собственности объект является подземным, не основан на материалах дела, в которых содержатся выписка из Единого государственного реестра недвижимости, технический план Сооружения от 12 июля 2013 года, кадастровый паспорт Сооружения от 7 февраля 2013 года, подтверждающие этажность данного объекта - 1 этаж, отсутствие подземных этажей.

Ссылка Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в апелляционной жалобе на подземный характер Сооружения, поскольку поэтажный план данного объекта, составленный 13 сентября 2012 года филиалом ГУП "ГУИОН" - Проектно-инвентаризационное бюро Адмиралтейского и Фрунзенского районов, содержит сведения, что учтенный этаж объекта является цокольным, является ошибочной, поскольку при определении этажности здания в число надземных этажей могут включаться и цокольные этажи (п.5 Приложения В СНиП 31-05-2003, п.А1.7 Приложения А СП 54.13330.2016).

Согласно пункту 42 Требований к подготовке технического плана здания, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2010 г. N 403 (далее - Требования), действовавших в период составления технического плана Сооружения, в соответствующие строки графы "3" таблицы "Характеристики здания" технического плана здания на основании документов, указанных в пункте 12 Требований, вносятся сведения о количестве этажей здания (в том числе подземных). При отсутствии подземных этажей здания в соответствующей строке проставляется знак "-" (прочерк).

Аналогичные требования содержались в названный период в Требованиях к подготовке технического плана сооружения, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 23 ноября 2011 г. N 693.

С учетом наличия в техническом плане и кадастровом паспорте Сооружения сведений об отсутствии в данном объекте подземных этажей, подтверждением данных сведений Комитетом имущественных отношений Санкт-Петербурга в ответе от 30 июня 2020 года N 05-20-52251/20-0-1, Санкт-Петербургским государственным унитарным предприятием "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости" в ответе от 3 августа 2020 года N 8333-01/05, у суда первой инстанции отсутствовали основания для вывода об отсутствии у объекта недвижимости, принадлежащего на праве собственности Головачевой Е.В, надземных этажей.

То обстоятельство, что изначально Сооружение являлось бомбоубежищем и было учтено в качестве подземного, как верно указал суд первой инстанции, не может являться основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований при том, что в настоящее время его характеристики уточнены и учтены в Едином государственном реестре недвижимости.

Доводы подателей апелляционных жалоб о том, что право собственности на Сооружение было зарегистрировано за первоначальным собственником объекта недвижимости после принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, правомерно признаны судом несостоятельными, поскольку, как следует из представленных Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии документов, права на это недвижимое имущество ЗАО "Ленпродмаш" возникли до вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество" и признавались юридически действительными в отсутствии государственной регистрации в силу статьи 6 названного Федерального закона.

Судебная коллегия находит ошибочной ссылку в апелляционной жалобы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на положения части 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, пункт 9 Перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 03 декабря 2014 года N 1300, поскольку защитным сооружением гражданской обороны Сооружение не является.

Согласно абзацу 2 пункта 1.2 Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных Приказом Министерства чрезвычайных ситуаций Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N 583, статус защитных сооружений гражданской обороны как объекта гражданской обороны определяется наличием паспорта защитного сооружения гражданской обороны (ЗС ГО), заверенного организацией, эксплуатирующей сооружение, и органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям с копиями поэтажных планов и экспликаций помещений защитных сооружений гражданской обороны, заверенных органами технической инвентаризации.

На наличие такого паспорта у Сооружения податель жалобы не ссылается.

Актом от 10 апреля 1991 года, утвержденным генеральным директором Ленинградского производственного объединения продовольственного машиностроения "Ленпродмаш" и согласованным начальником Штаба по делам гражданской обороны Ленинграда и Ленинградской области, копия которого имеется в материалах дела, Сооружение списано с учета защитного сооружения гражданской обороны.

Утверждения в апелляционных жалобах об отсутствии нарушений прав административного истца основаны на ошибочном толковании норм материального права также ввиду следующего.

Приходя к выводу о том, что оспариваемые положения нарушают права и законные интересы административного истца, суд правомерно указал на ограничение его прав как собственника недвижимого имущества, поскольку реализация соответствующих правомочий для него ограничена.

Так, Законом Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" предусмотрено, что ограничение использования территорий зеленых насаждений общего пользования, включая временное прекращение доступа на указанные территории или их части, допускается только в целях охраны территории зеленых насаждений, проведения работ по ремонту объектов зеленых насаждений, восстановлению зеленых насаждений, включая ликвидацию последствий природных и техногенных катастроф, а также для проведения в установленном порядке работ по благоустройству и инженерному обеспечению этих территорий (пункт 6 статьи 15).

Таким образом, вывод суда о нарушении прав и законных интересов административного истца является правильным.

Довод апелляционной жалобы Губернатора Санкт-Петербурга о том, что в нарушение требований части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в суд обратился административный истец, который не является лицом, в отношении которого применен оспариваемый в части Закон или субъектом правоотношений, регулируемых этим нормативным правовым актом, подлежит отклонению.

Как указывалось выше, оспариваемым Законом к территориям зеленых насаждений общего пользования отнесен сквер, на территории которого располагается Сооружение, принадлежащие на праве собственности административному истцу, в границах которого (на грунтовом обваловании чердачного перекрытия) непосредственно располагаются зеленые насаждения. Таким образом, административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом и в силу положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, был вправе обратиться в суд с данным административным исковым заявлением.

Ссылка в апелляционной жалобе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на то, что помимо целей охраны окружающей среды оспариваемый в части нормативный правовой акт преследует цели благоустройства территории, на правильность выводов суда по существу рассмотренного административного спора не влияет, основанием для отмены обжалуемого судебного акта являться не может.

При таких обстоятельствах, когда нормы материального права применены судом правильно, нарушений процессуальных правил при рассмотрении дела судом не допущено, решение суда об удовлетворении административного иска следует признать законным и обоснованным.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи