Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 09 февраля 2021 г. по делу N 66а-425/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Красновой Н.П, Батялова В.А.

при секретаре Пигалевой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Оренбургской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению части 1, 2 статьи 14 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области" по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Оренбургской области, Правительства Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 27 октября 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Красновой Н.П, объяснения представителей Законодательного Собрания Оренбургской области - ФИО1 представителя Правительства Оренбургской области и Губернатора Оренбургской области - ФИО2 представителя административного истца - начальника отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Ю.Д, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Прокурор Оренбургской области обратился в Оренбургский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения административного иска, просил признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу части 1, 2 статьи 14 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области".

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемые положения не отвечают предъявляемым к правовой норме требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, что влечет нарушение конституционного принципа равенства всех перед законом.

Решением Оренбургского областного суда от 27 октября 2020 года административный иск прокурора Оренбургской области удовлетворен, признаны противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу части 1, 2 статьи 14 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области".

Законодательным Собранием Оренбургской области, Правительством Оренбургской области поданы апелляционные жалобы, в которых просят решение Оренбургского областного суда от 27 октября 2020 года отменить, как незаконное и необоснованное, и принять новое решение, которым отказать в удовлетворении административного иска прокурора Оренбургской области.

Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Оренбургской области представлены возражения на апелляционные жалобы, в которых просят решение Оренбургского областного суда от 27 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители административного ответчика - Законодательного Собрания Оренбургской области ФИО3 участвующие в судебном заседании посредством видеоконференц-связи, апелляционную жалобу поддержали по доводам изложенным в ней, просили отменить решение Оренбургского областного суда от 27 октября 2020 года, полагая его незаконным и необоснованным.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица - Правительства Оренбургской области и Губернатора Оренбургской области ФИО4, участвующая в судебном заседании посредством видеоконференц-связи, апелляционную жалобу поддержала по доводам изложенным в ней, просила отменить решение Оренбургского областного суда от 27 октября 2020 года, полагая его незаконным и необоснованным.

Представитель административного истца - начальник отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлева Ю.Д. полагала доводы апелляционных жалоб необоснованными и не подлежащими удовлетворению.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений относительно апелляционных жалоб, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ предусмотрено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В пункте 35 Пленума Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" обращено внимание на необходимость при проверке содержания оспариваемого акта или его части выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

1 октября 2003 года Законодательным Собранием Оренбургской области принят Закон Оренбургской области N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области". Закон опубликован в газете "Южный Урал" от 28 октября 2003 года N 210.

Статья 14 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области" предусматривает административную ответственность за нарушение утвержденных городскими округами, сельскими поселениями правил благоустройства территорий.

Закон Оренбургской области от 1 октября 2003 года N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области" с учетом внесенных в него изменений опубликован в установленном порядке.

Статья 14 Закона изложена в следующей редакции:

1. Нарушение утвержденных городскими округами, сельскими поселениями правил благоустройства территорий, -

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от четырех тысяч до шести тысяч рублей; на юридических лиц - от пятнадцати тысяч до сорока пяти тысяч рублей.

2. Те же действия (бездействие), совершенные лицом, которое в течение года подвергалось административному взысканию за нарушения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, -

влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от семи тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до восьмидесяти тысяч рублей.

3. Нарушение утвержденных городскими округами, сельскими поселениями правил благоустройства территорий, выразившееся в необеспечении благоустройства принадлежащих гражданам и юридическим лицам объектов, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

(часть 3 статьи 14 вступает в законную силу с 1 января 2021 года (часть 2 статьи 2 Закона Оренбургской области от 31 октября 2017 года N 645/137-VI-ОЗ)

Примечание. Предусмотренные частью 1 настоящей статьи виды административных наказаний за административные правонарушения, выразившиеся в необеспечении благоустройства принадлежащих гражданам и юридическим лицам объектов, применяются до 1 января 2021 года.

(примечание введено Законом Оренбургской области от 2 июля 2018 N 1143/286-VI-ОЗ)

Согласно экспертному заключению Управления министерства юстиции Российской Федерации по Оренбургской области N56/02-2569 от 30 мая 2019 года председателю Законодательного собрания Оренбургской области предложено привести Закон Оренбургской области от 1 октября 2003 года N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области" в соответствие с федеральным законодательством и устранить коррупциогенный фактор.

Соответствие оспариваемого нормативного правового акта обязательным требованиям к его принятию и опубликованию полномочным законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации подтверждается письменными материалами административного дела.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу о его правовой неопределенности в силу отсутствия описания конкретного действия (бездействия), связанного с неисполнением предписаний, установленных соответствующими правилами благоустройства, что ведет к нарушению закрепленного в части 1 статьи 1.4 КоАП РФ принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации.

При этом суд первой инстанции исходил из того, что диспозиция оспариваемых частей статьи 14 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области" не содержит описания конкретных противоправных действий (бездействий), образующих объективную сторону состава административного правонарушения, а признает таковым любое нарушение правил благоустройства, утвержденных городскими округами, сельскими поселениями Оренбургской области.

Вместе с тем суд первой инстанции отметил, что правовое содержание составов административных правонарушений должно быть сформулировано четко, ясно, определенно и недвусмысленно, с тем, чтобы каждый точно знал, какое именно деяние находится под запретом и влечет за собой применение мер государственного принуждения; закон, устанавливающий административную ответственность, не может толковаться при его применении расширительно, т.е. как распространяющийся на деяния, прямо им не запрещенные. Использование же в запретительных целях грамматических формулировок, позволяющих толковать основания административной ответственности расширительно, не исключает произвольное применение соответствующих законоположений на практике и несовместимо с юридическим равенством, а также принципом соразмерности устанавливаемых ограничений конституционно одобряемым целям и ведет к нарушению прав и свобод человека и гражданина.

Судебная коллегия считает позицию суда первой инстанции верной, основанной на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих возникшие отношения.

Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым названными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено статьей 1.3.1 КоАП РФ.

В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях признает административным правонарушением противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1).

На основании систематического анализа приведенных норм судом первой инстанции сделан правильный вывод, что вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством, отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления (статья 26 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ).

Вместе с тем, как верно отметил суд первой инстанции, региональное правовое регулирование вопросов административной ответственности не может быть произвольным, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, а также не учитывать общие положения административной ответственности.

Полномочия регионального законодателя по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены тем, что такая ответственность может быть предусмотрена за нарушение конкретных требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействий), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, административная ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

Кроме того, из положений статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях вытекает основополагающее правило о необходимости конкретизации материального основания административной ответственности непосредственно в законе субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, а не в отсылочном акте.

То есть норма закона субъекта Российской Федерации должна отвечать требованиям определенности, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования.

Суд, установив, что диспозиция оспариваемых частей статьи 14 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области" не содержит описания конкретных противоправных действий (бездействий), образующих объективную сторону состава административного правонарушения, а отсылает к муниципальным правовым актам, устанавливающим правила благоустройства, за неисполнения любого требования которых, наступает административная ответственность, обоснованно указал, что названная норма не соответствует закрепленному в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципу равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации в зависимости от того, в каком муниципальном образовании совершены противоправные действия.

Доводы жалобы о наличии бланкетных норм в КоАП РФ и о том, что федеральное законодательство не содержит требования конкретизировать материальное основание административной ответственности непосредственно в законе об административных правонарушениях субъекта Российской Федерации, а не в отсылочном акте, аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, получившей правильную оценку в судебном акте, подробно и мотивированно изложенную в судебном решении.

Административная ответственность законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена исключительно за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействий), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ, при условии если нарушения допущены в сфере общественных отношений, не урегулированных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В противном случае будет нарушена компетенция регионального законодателя, а также гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействий).

Между тем, как усматривается из диспозиции части 1 и 2 статьи 14 Кодекса, она не устанавливает конкретных действий (бездействий), образующих объективную сторону административного правонарушения, а признает таковым любое нарушение Правил благоустройства, утвержденных органами местного самоуправления муниципального образования.

Следовательно, оспариваемое законоположение не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, что в свою очередь являются самостоятельными основаниями для признания их противоречащими федеральному законодательству и недействующими (пункт 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

При таком положении, решение суда является законным, выводы суда согласуются с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 27 мая 2003 года N 19-П, о том, что в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Оренбургского областного суда от 27 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Оренбургской области, Правительства Оренбургской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Оренбургский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 11 февраля 2021 года.

Председательствующий

Судьи