Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 08 февраля 2021 г. по делу N 66а-3/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Головкиной Л.А, судей Семеновой И.А, Морозковой Е.Е, при секретаре Карасевой Е.Д.

с участием прокурора Парфеновой Е.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-134/2020 по апелляционной жалобе ФИО6, ФИО4, ФИО5, ФИО3 на решение Свердловского областного суда от 30 июля 2020 года по административному исковому заявлению ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО1, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8 о признании нормативного правового акта недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Головкиной Л.А, объяснения представителя административных истцов - Ганиева М.А, представителей административного ответчика Региональной энергетической комиссии Свердловской области - Бычина А.В, Обухова А.Ю, прокурора Парфенову Е.Г, судебная коллегия

установила:

Региональной энергетической комиссией Свердловской области (далее - РЭК Свердловской области) 30 августа 2017 года принято Постановление N 77-ПК "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Свердловской области (за исключением муниципального образования "город Екатеринбург")" (далее - Постановление N 77-ПК).

Департаментом государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области проводилась плановая выездная документарная проверка РЭК Свердловской области, по результатам которой вынесено предписание от 23 апреля 2018 года N 29-09-17-15.

Во исполнение предписания от 23 апреля 2018 года N 29-09-17-15 РЭК Свердловской области принято Постановление от 28 июня 2018 года N 93-ПК "О внесении изменения в Постановление Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 30 августа 2017 года N 77-ПК "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Свердловской области (за исключением муниципального образования "город Екатеринбург") (далее - Постановление N 93-ПК), которым, в нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Свердловской области (за исключением муниципального образования "город Екатеринбург"), утвержденные Постановлением N 77-ПК внесены изменение, раздел "Домовладения" изложен в новой редакции

Раздел "Домовладения" устанавливает (в табличной форме) применяющиеся с 1 января 2019 года нормативы накопления твердых коммунальных отходов в расчете на одного проживающего:

- многоквартирные дома - 33, 586 кг/в месяц, 0, 169 м3/в месяц; 403, 032 кг/в год, 2, 028 куб.м/в год;

- индивидуальные жилые дома - 30, 246 кг/в месяц, 0, 190 куб.м/месяц; 363, 952 кг/в год, 2, 280 куб.м/в год.

Административные истцы обратились в суд с уточненным административным исковым заявлением о признании недействующими с 3 июля 2018 года нормативы накопления твердых коммунальных отходов, установленные в разделе "Домовладения" Постановления N 77-ПК, в его действующей редакции, поскольку нормативы накопления твердых коммунальных отходов, установленные Постановлением N 77-ПК в редакции Постановления N 93-ПК, противоречат Правилам определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269, Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденным приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр (Т.2 л.д.10-11, Т.3 л.д.120-121).

В обоснование иска административные истцы указали, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и нарушает их права, поскольку в составе коммунальных платежей они обязаны вносить плату за обращение с твердыми коммунальными отходами, исчисляемую на основе оспариваемого Постановления N 77-ПК. Проводившиеся на территориях муниципальных образований Свердловской области, в целях определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов замеры, выполнялись с многочисленными и различными нарушениями, повлекшими искажение итоговых значений. Истцы утверждают, что орган регулирования, принимая оспариваемые положения нормативного правового акта, рассчитал и утвердил нормативы накопления твердых коммунальных отходов в завышенном и экономически необоснованном размере.

Решением Свердловского областного суда от 30 июля 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы Журавлева Н.В, Хорошилов П.Е, Гомзиков А.В, Попов А.М. просят решение Свердловского областного суда от 30 июля 2020 года отменить, вынести новое решение об удовлетворении административного иска, указывая, что судом неполно установлены обстоятельства дела, в основу решения суда положены недостоверные доказательства.

РЭК Свердловской области и прокурором Свердловской области поданы возражения на апелляционную жалобу. Представителем административных истцов подан отзыв на возражения административного ответчика и прокурора.

Представитель административных истцов Ганиев М.А. в заседание суда апелляционной инстанции явился, доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представители административного ответчика Бычин А.В, Обухов А.Ю. в заседание суда апелляционной инстанции явились, возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

Административные истцы Черпакова Е.М, Попов А.М, Хорошилов П.Е, Желиба В.Г, Гомзиков А.В, Журавлева Н.В, Бояркин М.В, Цыпушкин С.Н, Ганиев М.А, представитель заинтересованного лица Департамента государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом, административные истцы направили в суд своего представителя, имеющего надлежащим образом удостоверенные полномочия, представитель заинтересованного лица заявил ходатайство о рассмотрении дела в свое отсутствие, в связи с чем судебная коллегия в порядке части 2 статьи 150, статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав представителя административных истцов, представителей административного ответчика, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и возражений, заключение прокурора, судебная коллегия считает, что решение суда первой подлежит отмене в части.

В соответствии Федеральным законом от 24 июня 1998 года N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее Федеральный закон N 89-ФЗ) норматив накопления твердых коммунальных отходов - это среднее количество твердых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени (статья 1); установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов (ТКО) относится к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 6), порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 24.10).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - Правила определения нормативов).

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр утверждены Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - Методические рекомендации). В соответствии с пунктом 2 Методических рекомендаций они не содержат положений обязательного характера.

Как установлено пунктом 4 Правил определения нормативов нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил определения нормативов).

Судом первой инстанции установлено, что Постановления N 77-ПК и N 93-ПК приняты уполномоченным органом, в надлежащей форме при соблюдении установленной процедуры для их принятия, опубликованы в установленном порядке. Изменения, внесенные Постановлением N 93-ПК, вступили в силу со дня официального опубликования (опубликовано на Официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области http://www.pravo.gov66.ru - 3 июля 2018 года) (Т.1 л.д.134-143). Указанные обстоятельства не оспариваются сторонами по делу.

Пунктом 7 Правил определения нормативов установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа.

Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8 - 12 Правил определения нормативов.

Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год, определяются по формулам, приведенным в пунктах 19, 20 Правил определения нормативов, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365.

В силу пункта 5 статьи 24.11 Федерального закона N 89-ФЗ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий в области обращения с твердыми коммунальными отходами вправе запрашивать у организаций, осуществляющих деятельность в области обращения с твердыми коммунальными отходами, органов местного самоуправления поселений, городских округов информацию, необходимую для осуществления полномочий, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а указанные органы и организации обязаны предоставить запрашиваемую информацию.

Пунктом 3 Методических рекомендаций предусмотрено, что органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации рекомендуется запрашивать от органов местного самоуправления в письменной форме необходимую информацию с указанием перечня, формы и сроков ее представления, согласно приложениям N 3, 4, 5 к названным Методическим рекомендациям.

С учетом вышеуказанных положений Федерального закона, Правил определения нормативов, Методических рекомендаций, доводы административных истцов о невозможности проведения замеров, предоставления сведений по замерам в РЭК Свердловской области органами местного самоуправления, подлежат отклонению.

Согласно пунктам 11, 12, 13, 14, 15 Методических рекомендаций в целях проведения замеров отходы в контейнере рекомендуется разравнять и мерной линейкой (ноль совпадает с дном контейнера) определять объем отходов. Массу отходов рекомендуется определять путем взвешивания каждого заполненного контейнера при помощи средств измерения массы, отвечающим требованиям законодательства Российской Федерации об обеспечении единства измерений (далее - средства измерения) и последующего вычитания массы пустого контейнера. Массу отходов в полиэтиленовых мешках рекомендуется определять путем взвешивания каждого заполненного полиэтиленового мешка при помощи средств измерения. В случае заполнения всех контейнеров на одном объекте допускается определение массы отходов проводить путем взвешивания загруженного и порожнего мусоровоза на автомобильных весах.

Полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого объекта каждой категории рекомендуется суммировать по дням недели и заносить в сводные сезонную и годовую ведомости накопления, примерные формы которых представлены в приложении 4 и 5.

Работы по определению нормативов рекомендуется проводить каждые 5 лет.

Административным ответчиком не оспаривалось, что процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений инициирована РЭК Свердловской области до утверждения Правил определения нормативов и Методических рекомендаций.

Письмами от ДД.ММ.ГГГГ N, от ДД.ММ.ГГГГ N и от ДД.ММ.ГГГГ N, направленным в муниципальные образования на территории Свердловской области административный ответчик предложил муниципальным образованиям определить категории объектов, на которых образуются отходы; выбрать участки по категориям объектов; провести замеры. Также из муниципальных образований истребована информация о численности населения; паспортах домовладений, предоставление которой необходимо для реализации положений Правил и Методических рекомендаций. Проводя анализ собранной информации, РЭК Свердловской области письмом от ДД.ММ.ГГГГ N запрашивает из муниципальных образований недостающую информацию (не представленную ранее) (Т.11 л.д.7-25).

Довод административных истцов о невозможности проведения процедуры замеров до утверждения Правил определения нормативов и Методических рекомендаций, подлежит отклонению, поскольку запрета на проведение указанной процедуры до принятия Правил и Методических рекомендаций в порядке, предусмотренном пунктом 4 статьи 24.10 Федерального закона N 89-ФЗ, федеральное законодательство не предусматривало. Административный ответчик истребовал сведения, необходимость предоставления которых была в последующем регламентирована Правилами определения нормативов и Методическими рекомендациями. Полученная РЭК Свердловской области информация на момент издания оспариваемого нормативного правового акта являлась актуальной, при этом действующее правое регулирование не исключает возможности использования в целях расчета нормативов накопления твердых коммунальных отходов, результаты замеров, выполненных в разные годы.

Доводы административных истцов о некорректности произведенных замеров, ввиду отсутствия в ведомостях первичных записей, данных о средствах измерения, также подлежат отклонению, поскольку в приложениях N 3, 4, 5 к Методическим рекомендациям не предусмотрено указаний на средства измерения, поэтому отсутствие сведений об измерительных приборах, которыми проводились замеры, не свидетельствует о недостоверности результатов замеров.

При этом действия должностных лиц в части предоставления информации по проведению замеров не оспорены и не признаны незаконными, и не могут служить основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

Согласно пункту 6 статьи 24.11 Федерального закона N 89-ФЗ органы местного самоуправления поселений, городских округов в пределах своих полномочий в области обращения с твердыми коммунальными отходами вправе запрашивать у организаций, осуществляющих деятельность в области обращения с твердыми коммунальными отходами, информацию, необходимую для осуществления полномочий, установленных настоящим Федеральным законом, а указанные организации обязаны предоставить запрашиваемую информацию.

Довод административных истцов о невозможности использования административным ответчиком замеров проведенных по поручению администрации города Каменска-Уральского ТКО АО "Горвнешблагоустройство" подлежит отклонению, поскольку противоречит положениям пункта 6 статьи 24.11 Федерального закона N 89-ФЗ. ТКО АО "Горвнешблагоустройство" является организацией, осуществляющей деятельность в области обращения с твердыми коммунальными отходами, что не оспаривалось сторонами по делу.

Разрешая административное дело, суд первой инстанции пришел к выводу, что требования, предусмотренные Правилами определения нормативов, в части процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений были последовательно выполнены и соблюдены.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда в отношении норматива по категории объектов "Многоквартирные дома", исходя из следующего.

Для расчета норматива по категории "Многоквартирные дома" использованы данные о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений следующих муниципальных образований: городской округ Верхний Тагил; Белоярский городской округ; город Каменск-Уральский; Верх-Нейвинский городской округ; город Нижний Тагил; городской округ Заречный (Т.11 л.д.3-78, 106-120).

Согласно пункту 8 Правил определения нормативов на выбранных участках поселений и городских округов определяется не менее 3 объектов каждой категории. В случае отсутствия на выбранных участках поселений и городских округов необходимого количества объектов допускается проведение замеров отходов на меньшем количестве объектов.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика пояснил, что по категории "Многоквартирные дома" в городе Нижний Тагил были определены объекты, расположенные по адресам: город Нижний Тагил, улица Тагилстроевская, дома 17, 19, 21, 23, Уральский проспект дома 34, 34а, однако для расчета норматива использовались данные по объектам: город Нижний Тагил, Уральский проспект, дом 34 и дом 34а. Замеры по адресам: город Нижний Тагил, улица Тагилстроевская дом 17, 19, 21, 23 административным ответчиком не учитывались, ввиду проведениях замеров лишь по двум сезонам (зима, весна).

Указанные обстоятельства подтверждаются ведомостью первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах по адресам: город Нижний Тагил, улица Тагилстроевская дома 17, 19, 21, 23; расчетом среднесуточного норматива накопления твердых коммунальных отходов МО город Нижний Тагил (Т.11 л.д.36).

С учетом указанных выше обстоятельств судебная коллегия приходит к выводу, что норматив накопления твердых коммунальных отходов, установленный пунктом 1 Постановления N 77-ПК, в части норматива по категории объектов "Многоквартирные дома", расчет которого произведен на основании данных по двум объектам, противоречит пункту 8 Правил определения нормативов, согласно которому на выбранных участках поселений и городских округов определяется не менее 3 объектов каждой категории.

Административным ответчиком не представлено доказательств, что в городе Нижний Тагил отсутствует необходимое количество объектов, установленное пунктом 8 Правил определения нормативов, в связи с чем решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующим Постановления N 77-ПК в части норматива накопления твердых коммунальных отходов по категории объектов "Многоквартирные дома", подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении административного иска в указанной части.

Из материалов дела следует, что для расчета норматива по категории "Индивидуальные жилые дома" РЭК Свердловской области использовала данные о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений от следующих муниципальных образований: муниципальное образование город Каменск-Уральский; Каменский городской округ; город Нижний Тагил (Т.11 л.д.30, 79-105, 121-128).

Расчетами среднесуточного норматива накопления твердых коммунальных отходов подтверждено, что в указанных муниципалитетах выбрано необходимое количество объектов; замеры проведены по четырем сезонам, в течение 7 дней подряд; арифметический расчет соответствует положениям, приведенным в пунктах 19, 20 Правил определения нормативов. Указанные обстоятельства подтверждаются ведомостями первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов; паспортами домовладений и ответами глав муниципальных образований о численности населения.

Имеющиеся ведомости первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах содержат данные об адресах объектов; о замерах в течение семи дней подряд по четырем сезонам; ведомости соответствуют форме, содержащейся в Методических рекомендациях.

Доводы административных истцов о проведении замеров в Каменском городском округе с нарушением пункта 8 Правил определения нормативов, ввиду определения менее трех объектов, опровергаются сведениями полученными от администрации Каменского городского округа, согласно которым оборудование контейнерной площадки у каждого жилого дома невозможно; замеры проведены по контейнерной площадке, расположенной в Каменском районе, ПГТ Мартюш, улица Восточная, дом 11 (1 контейнер), обслуживающей 26 индивидуальных жилых домов (62 человека) и по контейнерной площадке, расположенной в Каменском районе, с.Новоисетское, улица Мира, дом 17 (3 контейнера), обслуживающей 29 индивидуальных жилых домов (131 человек).

Довод административных истцов о том, что замеры должны производится у всех проживающих на выбранном участке, противоречит положениям пункта 7 Правил определения нормативов, предусматривающей определение участков для проведения замеров исходя из процентного соотношения к численности населения.

С учетом вышеизложенного требования административных истцов о признании недействующим оспариваемого Постановления в части расчета норматива по категории объектов "Индивидуальные жилые дома" удовлетворению не подлежали.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и юридических лиц, пункт 1 Постановления N 77-ПК от 30 августа 2017 года, в части норматива накопления твердых коммунальных отходов по категории объектов "Многоквартирные дома", утвержденного Постановлением N 77-ПК в редакции Постановления от 28 июня 2018 года N 93-ПК, исходя из разъяснений, содержащихся в абзаце 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", подлежит признанию не действующим с даты принятия настоящего апелляционного определения.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 309-310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Свердловского областного суда от 30 июля 2020 года отменить в части.

Признать недействующим с даты вынесения настоящего апелляционного определения пункт 1 Постановления N 77-ПК от 30 августа 2017 года "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Свердловской области (за исключением муниципального образования "город Екатеринбург")" в части норматива накопления твердых коммунальных отходов по категории объектов "Многоквартирные дома", утвержденного Постановлением N 77-ПК "Об утверждении нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов на территории Свердловской области (за исключением муниципального образования "город Екатеринбург")", в редакции Постановления от 28 июня 2018 года N 93-ПК "О внесении изменения в Постановление Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 30 августа 2017 года N 77-ПК "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Свердловской области (за исключением муниципального образования "город Екатеринбург").

В остальной части решение Свердловского областного суда от 30 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО6, ФИО4, ФИО5, ФИО3 - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев с даты вынесения настоящего апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: