Постановление Конституционного суда Республики Северная Осетия-Алания от 3 мая 2007 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности постановления главы администрации местного самоуправления с. Красногор Ардонского района Республики Северная Осетия-Алания от 12 апреля 2006 года "О мерах по рациональному использованию водопроводной воды и улучшению сбора средств за водопользование" по запросу гражданина Салбиева Станислава Дзамболатовича"

Конституционный суд Республики Северная Осетия-Алания в составе председательствующего А.М. Цалиева, судей А.В. Бежанова, Т.В. Батаевой, Л.Д. Бокоевой, О.Х. Качмазова; с участием полномочного представителя Правительства Республики Северная Осетия-Алания в Конституционном суде Республики Северная Осетия-Алания - канд. юрид. наук С.А. Макиева; стороны, издавшей оспариваемый акт, - главы администрации местного самоуправления сел. Красногор Ардонского района Республики Северная Осетия-Алания А.Т. Цомаева; представителя администрации местного самоуправления Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания - Г.Р. Койбаевой, представителя администрации местного самоуправления Пригородного района Республики Северная Осетия-Алания - В.А. Калоева; председателя Собрания представителей сел. Красногор Ардонского района Республики Северная Осетия-Алания - Б.Б. Бекузарова; представителя администрации местного самоуправления Ардонского района Республики Северная Осетия-Алания, заместителя заведующего отделом экономического и социального развития и предпринимательской деятельности - З.А. Дзгоевой; представителя ОАО "Севкавказэнерго" - Н.А. Бадалова; руководствуясь статьей 101.1 (часть 3) Конституции Республики Северная Осетия-Алания; пунктом четвертым части первой статьи 3; статьями 21, 56, 68, 69, 70, 71 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном суде Республики Северная Осетия-Алания", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений постановления главы администрации местного самоуправления сел. Красногор Ардонского района Республики Северная Осетия-Алания от 12 апреля 2006 года "О мерах по рациональному использованию водопроводной воды и улучшению сбора средств за водопользование".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос гражданина С.Д. Салбиева. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Северная Осетия-Алания содержащиеся в оспариваемом постановлении нормы, регулирующие отношения, связанные с водопользованием.

Заслушав сообщение судьи - докладчика Т.В. Батаевой, объяснения стороны, издавшей оспариваемый акт, выступления приглашенных в заседание представителей: Правительства Республики Северная Осетия-Алания С.А. Макиева, Собрания представителей сел. Красногор Ардонского района Республики Северная Осетия-Алания Б.Б. Бекузарова, администрации местного самоуправления Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания Г.Р. Койбаевой, администрации местного самоуправления Пригородного района Республики Северная Осетия-Алания В.А. Калоева, администрации местного самоуправления Ардонского района З.А. Дзгоевой, ОАО "Севкавказэнерго" Н.А. Бадалова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Северная Осетия-Алания установил:

1. Во исполнение решения Собрания представителей сел. Красногор Ардонского района от 7 апреля 2006 года "О мерах по улучшению сбора денежных средств за пользование водопроводом" Постановлением главы администрации местного самоуправления сел. Красногор Ардонского района Республики Северная Осетия-Алания от 12 апреля 2006 года "О мерах по рациональному использованию водопроводной воды и улучшению сбора средств за водопользование" установлены некоторые правила водоснабжения и водопользования: запрет на использование водопроводной воды для полива огородов; прекращение подачи воды водопользователям, имеющим задолженность по оплате потребленной воды более чем за три месяца; отключение электроэнергии на водозаборах с 23 часов до 5 часов в целях экономии ее расхода; административная ответственность в виде штрафа в размере от 300 рублей до 500 рублей за нарушение данных правил.

Заявитель считает, что нормы указанного постановления нарушают конституционные права граждан, ограничивают права потребителя, и, следовательно, противоречат статьям 2, 34, 35, 36, 55 Конституции Республики Северная Осетия-Алания.

2. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации); местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации). Указанные конституционные положения согласуются с Европейской хартией о местном самоуправлении от 15 октября 1985 года, которая под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (часть 1 статьи 3). При этом органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти (часть 2 статьи 4).

Конституцией Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72). Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации; местное самоуправление признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации (часть 1 статьи 1); местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (часть 2 статьи 1). По вопросам местного значения принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7).

Оспариваемым нормативным правовым актом главы администрации сел. Красногор установлены некоторые правила по предоставлению коммунальных услуг. Отношения в сфере предоставления коммунальных услуг входят в состав жилищных отношений, регулируемых жилищным законодательством, находящимся, согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Согласно Жилищному кодексу Российской Федерации, органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с "Жилищным кодексом Российской Федерации", другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 7 статьи 5).

В сфере предоставления коммунальных услуг, как это установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления поселения, муниципального района и городского округа обладают полномочиями регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро - и (или) теплоснабжения); тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры; тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей (пункт 4.1. части 1 статьи 17). Названный закон разграничивает компетенцию органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в зависимости от вида муниципального образования. Администрация местного самоуправления сел. Красногор, как орган местного самоуправления поселения, самостоятельно осуществляет организацию в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом (пункт 4 части 1 статьи 14 Закона). При этом сущность организационной деятельности органа местного самоуправления в сфере водоснабжения и водоотведения сводится к учреждению специализированных муниципальных организаций, непосредственно осуществляющих отпуск питьевой воды и (или) прием сточных вод соответственно из системы водоснабжения и в систему канализации, а также организаций, эксплуатирующих эти системы.

2.1. Пунктом 1 оспариваемого постановления установлено требование, согласно которому все водопользователи обязаны в срок до 15 октября 2006 года обустроить для дворовых водоразборных кранов колодцы с крышками и вентилями зимнего пользования.

Водоснабжение является одним из видов коммунальных услуг, предоставляемых потребителю в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Правилами о порядке предоставления коммунальных услуг гражданам, которые, согласно части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, могут быть установлены только Правительством Российской Федерации. Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 307 "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам", регулируют отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг. Данным актом установлены права и обязанности сторон, их ответственность, порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды Коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении и порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (пункт 1 Правил).

Водоснабжение (холодное и горячее) осуществляется исполнителем (юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем), предоставляющим коммунальные услуги потребителю, (гражданину, использующему коммунальные услуги для личных, семейных и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности). Указанная коммунальная услуга предоставляется в порядке, предусмотренном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, на основании договора, заключаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации. Пользуясь водой, граждане, как потребители, вправе ожидать от исполнителя выполнения обязательств, связанных с водоснабжением. В частности, исполнитель обязан снабжать потребителя водой надлежащего качества в необходимых для его нужд объемах; информировать потребителя о плановых перерывах предоставления коммунальных услуг не позднее, чем за 10 рабочих дней до начала перерыва и т.д. (подпункты "а", "б", "в", "м" пункта 49 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам):# Вместе с тем, и сам гражданин как потребитель должен выполнять установленные требования при водопользовании, в частности: не допускать загрязнения, засорения систем питьевого водоснабжения; рационально использовать питьевую воду в быту; поддерживать свои водопроводы и вентильные устройства в состоянии, не допускающем утечки питьевой воды; своевременно вносить плату за использованную воду в соответствии с установленными тарифами. Из этого следует, что потребитель, в собственности которого находится водоразборный кран, обязан обеспечить его надлежащее техническое состояние (самостоятельно или на основании договора, заключаемого с исполнителем) любыми средствами, в том числе посредством установки вентиля и колодца с крышкой в целях предотвращения замерзания воды в трубопроводе в зимнее время. Однако установление данного требования органом местного самоуправления недопустимо, так как это полномочие выходит за рамки компетенции органов местного самоуправления, определенной федеральными законами и, следовательно, противоречит конституционным положениям о разграничении компетенции органов публичной власти различного уровня.

2.2. Оспариваемым актом главы администрация местного самоуправления сел. Красногор введен запрет на полив огородов водопроводной водой в целях поддержания необходимого напора в системе водоснабжения (пункт 2 постановления главы администрация местного самоуправления сел. Красногор "О мерах по рациональному использованию водопроводной воды и улучшению сбора средств за водопользование" от 12 апреля 2006 года). Данное нормативное положение адресовано собственникам водоразборных колонок, использующих поступающую холодную питьевую воду для полива огородов.

Правоотношения между исполнителем и потребителем при предоставлении коммунальных услуг носят гражданско-правовой характер, основывающийся на возмездном договоре. Указанный договор заключается сторонами в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, определяющем правовое положение сторон, предмет договорных отношений, основания наступления ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора, ее виды и т.д. Гражданское законодательство отнесено Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (пункт "о" статьи 71); по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (часть 1 статьи 76). Из этого следует, что исключается не только иное регулирование правоотношений по предметам ведения Российской Федерации органами государственной власти и органами местного самоуправления субъекта Российской Федерации, но и санкционирование применения соответствующих норм этими органами.

Таким образом, пункт 2 постановления главы администрации местного самоуправления сел. Красногор "О мерах по рациональному использованию водопроводной воды и улучшению сбора средств за водопользование" от 12 апреля 2006 года противоречит части 1 статьи 63 Конституции РСО-Алания.

3. Пунктом 4 оспариваемого постановления в целях экономии расхода электроэнергии на подачу воды предусмотрено отключение электроэнергии на водозаборах с 23 часов до 5 часов.

Правоотношения в сфере электроэнергетики регулируются гражданским законодательством, которое, согласно статье 71 Конституции Российской Федерации, отнесено к предметам ведения Российской Федерации.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации электроснабжение потребителей осуществляется на основании договора об энергоснабжении. Нормативные правовые акты в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики принимаются в соответствии с федеральными законами Правительством Российской Федерации и уполномоченными ими федеральными органами исполнительной власти (статьи 539-547 Гражданского кодекса Российской Федерации). Из этого следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на регулирование отношений в сфере электроэнергетики, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (часть 2 статьи 4 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике").

Таким образом, установление в нормативном правовом акте органа местного самоуправления порядка предоставления энергоресурсов, в частности, требования об отключении электроэнергии с 23 часов до 5 часов (пункт 4 оспариваемого постановления главы администрации местного самоуправления сел. Красногор), недопустимо.

Кроме того, отключение электроэнергии на водозаборах в установленное время в целях экономии ее расхода может привести к прекращению водоснабжения либо к ненадлежащему водоснабжению потребителей с 23 до 5 часов. Между тем, под водоснабжением, согласно Правилам по предоставлению коммунальных услуг (пункт 6), понимается круглосуточное обеспечение потребителей водой надлежащего качества и в необходимых объемах. Данное нормативное положение полностью согласуется с правами потребителя и обязанностями исполнителя коммунальных услуг, установленными федеральным законодателем. В частности, приостановление или ограничение предоставления коммунальных услуг допускается только по основаниям и в порядке, предусмотренными Правилами и договором, заключаемым между потребителем и исполнителем. Установив нормы ограничительного характера в сфере предоставления коммунальных услуг, регулируемой нормативными правовыми актами федерального уровня, администрация местного самоуправления сел. Красногор тем самым лишила потребителей, проживающих в данном поселении, гарантий предоставления коммунальных услуг надлежащего качества.

Таким образом, установление дозированного режима подачи электроэнергии на водозаборах в целях ее экономии, приводящего к прекращению водоснабжения либо к ненадлежащему водоснабжению потребителей, противоречит части 1 статьи 63 Конституции Республики Северная Осети-Алания.#

4. Пунктами 1, 2, 3 постановления главы администрации сел. Красногор предусмотрен административный штраф: за использование крана без вентилей зимнего пользования и спускание воды для предотвращения замерзания труб - в размере 300 рублей (пункт 1); за нарушение запрета на полив огородов водопроводной водой - в размере 300 рублей (пункт 2); за самовольное подключение воды в случае прекращения ее подачи на основании имеющейся задолженности по оплате - в размере 500 рублей (пункт 3). Указанные штрафы по своему содержанию являются административным наказанием, устанавливаемым за совершение административного правонарушения.

Согласно Конституции Российской Федерации, административное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76). Законодательство об административных правонарушениях в Российской Федерации состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов об административных правонарушениях (часть 1 статьи 1.1 КоАП РФ). К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в частности, установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 1.3). Учитывая, что Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 307 "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам", являются нормативным правовым актом федерального уровня, административная ответственность за нарушение данных правил может устанавливаться только Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации.

Следовательно, устанавливая виды административных правонарушений в сфере предоставления коммунальных услуг и административную ответственность за их совершение, администрация местного самоуправления сел. Красногор вышла за рамки компетенции, предоставленной федеральными законами органам местного самоуправления, что противоречит Конституции Республики Северная Осетия-Алания.

Таким образом, оспариваемое постановление в части установления штрафа как вида административного наказания за нарушение правил водопользования (п. 1, 2, 3) не соответствует части 1 статьи 63 Конституции Республики Северная Осетия-Алания.

Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 53, 55, 56, 57, 70, 71 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном суде Республики Северная Осетия-Алания", Конституционный суд Республики Северная Осетия-Алания постановил:

1. Признать не соответствующим части 1 статьи 63 Конституции Республики Северная Осетия-Алания постановление главы администрации местного самоуправления сел. Красногор "О мерах по рациональному использованию водопроводной воды и улучшению сбора средств за водопользование" от 12 апреля 2006 года.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 60 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном суде Республики Северная Осетия-Алания", настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания, а также в Вестнике Конституционного суда Республики Северная Осетия-Алания.

Конституционный суд

Республики Северная Осетия-Алания