Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 27 января 2021 г. по делу N 8а-23166/2020[88а-2351/2021-(88а-22303/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Жидковой О.В, Широковой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Вельское" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 20 мая 2020 года по административному делу N 2а-41/2020 по административному исковому заявлению прокурора Вельского района Архангельской области в защиту интересов муниципального образования "Вельское" к администрации муниципального образования "Вельское" о признании незаконным бездействия, выразившегося в неисполнении требований Бюджетного кодекса Российской Федерации при организации и осуществлении муниципального внутреннего финансового контроля.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения представителя административного истца прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бердинских С.В, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия

установила:

в рамках проведенной прокуратурой Вельского района в 2019 году проверки исполнения администрацией МО "Вельское" требований бюджетного законодательства Российской Федерации установлено, что внутренний финансовый контроль в данном муниципальном образовании на основании распоряжения главы МО "Вельское" от 1 июня 2018 года N 357-р возложен на должностное лицо - председателя контрольно-счетного органа МО "Вельское".

По результатам проверки в адрес главы МО "Вельское внесено представление от 15 октября 2019 года N 7-09-2019 об устранении нарушений закона с требованием, в том числе, о создании органа муниципального контроля в соответствии с требованиями части 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в действующей редакции).

Согласно ответу администрации МО "Вельское" от 14 ноября 2019 года на указанное представление, осуществление внутреннего финансового контроля возложено на контрольно-счетный орган администрации в лице его председателя Гришиной Е.А, контроль осуществляется в соответствии с разработанным положением о внутреннем финансовом контроле, в удовлетворении требований прокурора отказано.

6 декабря 2019 года прокурор Вельского района Архангельской области, действуя в защиту прав и законных интересов муниципального образования "Вельское" (далее МО "Вельское"), обратился в суд с административным иском к администрации муниципального образования "Вельское" о признании незаконным решения о возложении функций органа внутреннего финансового контроля на председателя контрольно-счетного органа МО "Вельское", утвержденного распоряжением главы МО "Вельское" от 1 июня 2018 года N 357-р, а также бездействия администрации МО "Вельское, выразившегося в отсутствии действий по организации и осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля органом администрации МО "Вельское" в соответствии с частью 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в нарушение положений части 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей с 6 августа 2019 года) внутренний муниципальный финансовый контроль осуществляется председателем контрольно-счетного органа муниципального образования "Вельское", в то время как в соответствии с приведенной нормой внутренний муниципальный финансовый контроль должен осуществляться органами муниципального финансового контроля, входящими в структуру исполнительно-распорядительных органов муниципального образования, к числу которых контрольно-счетный орган муниципального образования не относится, что свидетельствует об осуществлении внутреннего муниципального финансового контроля в муниципальном образовании "Вельское" с нарушением требований бюджетного законодательства, неуполномоченным должностным лицом, в связи с чем цели такого контроля не могут быть достигнуты.

С учетом уточненных в ходе рассмотрения дела требований, просил признать незаконными действия администрации МО "Вельское", выразившиеся в наделении контрольно-счетного органа МО "Вельское" полномочиями по организации и осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля в нарушение части 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации и обязать администрацию МО "Вельское организовать осуществление внутреннего муниципального контроля органом администрации МО "Вельское" в соответствии с требованиями, бюджетного законодательства и структурой администрации МО "Вельское".

Решением Вельского районного суда Архангельской области от 6 февраля 2020 года, в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 20 мая 2020 года, решение Вельского районного суда Архангельской области от 6 февраля 2020 года отменено, принято новое решение, которым административное исковое заявление прокурора Вельского района Архангельской области в защиту прав и законных интересов муниципального образования "Вельское" о возложении обязанности по организации осуществления внутреннего муниципального финансового контроля в соответствии с требованиями бюджетного законодательства удовлетворено.

На администрацию муниципального образования "Вельское" возложена обязанность организовать осуществление внутреннего муниципального финансового контроля в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.

В кассационной жалобе, поданной через Вельский районный суд Архангельской области 25 ноября 2020 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 10 декабря 2020 года, администрация МО "Вельское" со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит об отмене апелляционного определения и оставлении в силе решения суда первой инстанции. Указывает, что Федеральным законом от 26 июля 2019 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита" из Бюджетного кодекса Российской Федерации исключено понятие внутреннего финансового контроля как отдельного самостоятельного бюджетного полномочия. Считает, что отсутствие нормативного акта о возложении обязанностей по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля на орган администрации МО "Вельское" не означает, что внутренний муниципальный финансовый контроль не осуществляется как составная часть бюджетного полномочия. Полагает, что суд апелляционной инстанции необоснованно вышел за пределы рассмотрения дела, так как доводы, изложенные в апелляционном представлении не являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции. Просит принять во внимание, что распоряжение администрации МО "Вельское" от 1 июня 2018 года N 357-р о наделении полномочиями по организации и осуществлению внутреннего финансового контроля председателя контрольно-счетного органа Вельского городского поселения отменено распоряжением от 31 декабря 2019 N 692-р.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 28 декабря 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемого судебного постановления не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь его отмену в кассационном порядке.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, руководствуясь положениями частей 1, 3 статьи 265, части 1 статьи 266.1, части 3 статьи 269.2, пункта 5 статьи 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 17.1 и части 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 1, 2, 4 статьи 6, статьи 9 Устава МО "Вельское", исходил из того, что внутренний финансовый муниципальный контроль является одним из полномочий главного администратора (администратора) бюджетных средств, прямо предусмотренных бюджетным законодательством, не требует принятия муниципальных правовых актов по данному вопросу, и в муниципальном образовании "Вельский муниципальный район" должным образом организован.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда не согласилась.

Отменяя решение, суд апелляционной инстанции, оценив представленные сторонами доказательства по правилам статьи 184 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и установив, что фактически в МО "Вельское" внутренний финансовый муниципальный контроль осуществлялся должностными лицами контрольно-счетного органа Вельского городского поселения, что в силу положений действующего бюджетного законодательства является недопустимым, и приняв во внимание, что в связи с принятием Федеральный закон от 26 июля 2019 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита", начиная с 6 августа 2019 года наделение полномочиями по осуществлению внутреннего финансового муниципального контроля отдельных должностных лиц не допускается, пришел к выводу, что у суда первой инстанции не имелось оснований для вывода о том, что в МО "Вельское" внутренний финансовый муниципальный контроль организован и осуществляется в соответствии с требованиями бюджетного законодательства и нормам материального и процессуального права выводы суда апелляционной инстанции, исходя из установленных им обстоятельств, не противоречат.

Часть 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" предусматривает, что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета предусматривает осуществление государственного (муниципального) финансового контроля, который подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий (пункт 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Внешний финансовый муниципальный контроль осуществляется формируемым представительным органом местного самоуправления контрольно-счетным органом, являющимся самостоятельным органом местного самоуправления (пункт 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 34. статья 38 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления"), порядок организации и деятельности которого определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами, в том числе, муниципальными.

Внутренний финансовый муниципальный контроль - это контрольная деятельность органов муниципального финансового контроля, являющихся органами местных администраций, то есть исполнительно-распорядительными органами муниципального образования (пункт 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 34, часть 1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления").

Полномочия органов внешнего финансового муниципального контроля и органов внутреннего финансового муниципального контроля определены соответственно пунктом 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пунктом 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и взаимно дополняют друг друга.

Как верно отмечено судом апелляционной инстанции, исходя из положений части 2 статьи 3, статьи 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", пунктов 2 и 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 37 и 38 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" в их системном толковании, полномочия по внешнему финансовому муниципальному контролю и внутреннему финансовому муниципальному контролю не могут осуществляться одним и тем же органом местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 устава МО "Вельское", утвержденного решением совета депутатов муниципального образования "Вельское" от 10 декабря 2013 года N 105, органами местного самоуправления муниципального образования "Вельское" являются: совет депутатов Вельского городского поселения (представительный орган), глава Вельского городского поселения (высшее должностное лицо), администрация Вельского городского поселения (исполнительно-распорядительный орган).

Согласно пункту 6 статьи 19 устава муниципального образования "Вельское" (в редакции решения совета депутатов муниципального образования Вельское" от 12 ноября 2019 года N 220) осуществление внешнего финансового муниципального контроля возложено на контрольно-счетный орган Вельского городского поселения.

Решением совета депутатов муниципального образования "Вельское" от 10 февраля 2015 года N 207 утверждено Положение о контрольно-счетном органе Вельского городского поселения. В соответствии с пунктом 1 статьи 1, пунктом 1 статьи 4 названного Положения данный орган является органом внешнего муниципального финансового контроля, который образуется в составе председателя, заместителя председателя и аппарата.

Решением совета депутатов муниципального образования "Вельское" от 10 февраля 2015 года N 210 на должность председателя контрольно-счетного органа Вельского городского поселения утверждена кандидатура Гришиной Е.И.

Поскольку из материалов дела следует, что фактически в муниципальном образовании "Вельское" внутренний финансовый муниципальный контроль осуществлялся должностными лицами контрольно-счетного органа Вельского городского поселения, что в силу приведенных положений действующего бюджетного законодательства является недопустимым, при этом доказательств того, что уполномоченным на то органом местного самоуправления муниципального образования "Вельское" - администрацией Вельского городского поселения утвержден порядок организации внутреннего финансового муниципального контроля, отвечающий требованиям второго абзаца пункта 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также организована реализация мероприятий внутреннего муниципального финансового контроля, указанных в пункте 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Сидерации, в частности, проведение проверок, ревизий и обследований, направление объектам контроля актов, заключений, представлений и (или) предписаний, не представлено, оснований полагать ошибочными выводы суда апелляционной инстанции о правомерности заявленных прокурором требований и возложении на администрацию муниципального образования "Вельское" обязанности организовать осуществление внутреннего финансового муниципального контроля в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, не имеется.

При этом судом апелляционной инстанции обоснованно учтено, что в связи с принятием Федерального закона от 26 июля 2019 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита", начиная с 6 августа 2019 года наделение полномочиями по осуществлению внутреннего финансового муниципального контроля отдельных должностных лиц не допускается.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 20 мая 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования "Вельское" - без удовлетворения.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 20 мая 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 10 февраля 2021 года.