Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 10 февраля 2021 г. по делу N 8а-31822/2020[88а-352/2021-(88а-30658/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Рахманкиной Е.П, судей Анатийчук О.М, Войты И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Хумбатова Абдулло Давлатовича на решение Тушинского районного суда г. Москвы от 03 июля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 14 октября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Хумбатова Абдулло Давлатовича к Главному Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Москве (Управлению по вопросам миграции), Отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации по району Покровское-Стрешнево города Москвы о признании решения незаконном, его отмене (номер, присвоенный судом первой инстанции 2а-384/2020 г.)

Заслушав доклад судьи Анатийчук О.М, объяснения административного истца, его представителя по ордеру и доверенности Сивашова Д.Г, поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения представителя административного ответчика - отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по району Покровское-Стрешнево города Москвы по доверенности Дегтярева И.Д, установила:

Хумбатов А.Д. обратился в суд с административным исковым заявлением к Главному Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Москве (Управлению по вопросам миграции), Отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации по району Покровское-Стрешнево города Москвы о признании решения незаконном, его отмене.

В обоснование требований истец указал, что является гражданином Республики Таджикистан. 31 января 2019 года начальником УВД по СЗАО ГУ МВД России по г.Москве в отношении него принято решение о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации сроком на три года до 05 июня 2021 года в связи с неоднократным привлечением к административной ответственности в период нахождения на территории Российской Федерации. Полагал, что совершенные им административные правонарушения не повлекли за собой каких-либо тяжких, необратимых последствий, он не представляет реальной угрозы национальной безопасности и общественному порядку Российской Федерации; в целом, является законопослушным гражданином, соблюдает миграционное законодательство; официально трудоустроен, имел патент на работу и отчислял в бюджет Российской Федерации налоги и сборы; приобрел в собственность земельный участок в "адрес", на котором уже построен дом; оспариваемое решение не соразмерно степени, и характеру общественной опасности совершенных им административных правонарушений, не соответствует Конституции Российской Федерации и статье 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; у него сложились устойчивые связи в Российской Федерации. По мнению истца, государством допущено чрезмерное вмешательство в его частную жизнь, без достаточных к тому оснований ограничено его право на въезд в Российскую Федерацию.

Решением Тушинского районного суда г. Москвы от 03 июля 2020 года в удовлетворении требований истцу отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 14 октября 2020 года решение районного суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в районный суд 15 декабря 2020 года, административный истец ставит вопрос об отмене решения районного суда и апелляционного определения в связи с допущенными существенными нарушениями норм материального закона, принять новое решение об удовлетворении иска.

Определением судьи кассационного суда от 25 декабря 2020 года жалоба передана на рассмотрение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия считает, что судами при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.

Из материалов дела следует, что Хумбатов А.Д, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, является гражданином "данные изъяты".

31 января 2019 года начальником УВД по СЗАО ГУ МВД России по г.Москве принято решение о неразрешении Хумбатову А.Д. въезда на территорию Российской Федерации до 05 июня 2021 года на основании подпункта 4 статьи 26 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с привлечением к административной ответственности за совершение на территории Российской Федерации административных правонарушений 05 сентября 2017 года по статье 12.03 КоАП РФ, 26 мая 2018 года по статье 12.05 КоАП РФ.

Районный суд, отказывая в удовлетворении административного искового заявления, исходил из того, что оспариваемое решение о неразрешении Хумбатову А.Д. въезда на территорию Российской Федерации является законным и обоснованным, поскольку вынесено в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации и в пределах полномочий государственного органа, примененная мера ответственности в виде неразрешения въезда на территорию Российской Федерации отвечает требованиям соразмерности в связи с систематическим противоправным поведением истца на территории Российской Федерации. Суд апелляционной инстанции, оставляя без изменения решение районного суда, согласился с указанными выводами.

В силу части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

В частности, статьей 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации гарантировано, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. При этом, закрепляя право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, Конституция Российской Федерации предоставляет право на беспрепятственный въезд в Российскую Федерацию только гражданам Российской Федерации (статья 27, часть 2).

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Иностранцы и лица без гражданства при установленных федеральным законом условиях могут быть ограничены во въезде в Российскую Федерацию.

Согласно статье 24 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" иностранным гражданам и лицам без гражданства въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации могут быть не разрешены по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом.

В соответствии с подпунктом 4 статьи 26 указанного Закона въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства неоднократно (два и более раза) в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, - в течение трех лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности.

Европейский Суд по правам человека, отмечая, что лежащая на государствах ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает их контролировать въезд в страну и пребывание иностранцев и высылать за пределы страны правонарушителей из их числа, однако подобные решения, не оправданные крайней социальной необходимостью, защитой национальной безопасности, общественного порядка государства, охраной здоровья или нравственности, должного признания и уважения прав и свобод других лиц, могут свидетельствовать о чрезмерном вмешательстве со стороны публичных властей в личную жизнь, право на которую охраняется в демократическом обществе статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Постановления от 26 марта 1992 г. по делу "Бельджуди (Beldjoudi) против Франции", от 21 июня 1988 г. по делу "Беррехаб (Berre-hab) против Нидерландов", от 18 февраля 1991 г. по делу "Мустаким (Moustaguim) против Бельгии", от 19 февраля 1998 г. по делу "Дали (Dalia) против Франции", от 7 августа 1996 г. по делу "С. против Бельгии", от 28 ноября 1996 г. по делу "Ахмут (Ahmut) против Нидерландов" и др.).

Устанавливая такие границы пользования правами и свободами, государство ориентировано на недопустимость посягательства на конституционный строй, основы конституционного строя, оборону страны и безопасность государства, поскольку разрушение этих сторон государственности ставит под угрозу условия свободы самого человека и гражданина. Когда интересы иностранного гражданина на свободу передвижения, свободу мысли и слова, на сбор и распространение информации любыми законными способами, свободное распоряжение своими способностями к труду и т.п. вступают в противоречие с интересами национальной безопасности и общественного порядка государства, то органы безопасности в первую очередь обязаны гарантировать безопасность Российской Федерации и ее граждан.

Статья 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (г. Рим, 4 ноября 1950 г.), признавая право каждого на уважение его личной и семейной жизни, не допускает вмешательства со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности, защиты прав и свобод других лиц.Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 27 июня 2013 года N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней" разъяснил, что, как следует из положений Конвенции и Протоколов к ней в толковании Европейского Суда, под ограничением прав и свобод человека (вмешательством в права и свободы человека) понимаются любые решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных лиц, вследствие принятия или осуществления (неосуществления) которых в отношении лица, заявляющего о предполагаемом нарушении его прав и свобод, созданы препятствия для реализации его прав и свобод.

При этом в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции и Протоколов к ней любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).

Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке.

Судам при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также, если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

В любом случае суды, не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, должны исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными; в противном случае это может привести к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан.

Изложенное полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17 февраля 2016 года N 5-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части 1 статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана", о том, что суды, рассматривая дела о нарушении иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, влекущем административное выдворение за ее пределы, должны учитывать обстоятельства, позволяющие надлежащим образом оценить соразмерность его последствий целям введения данной меры административной ответственности, в том числе длительность проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2006 года N 55-О "По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" содержатся аналогичные разъяснения, согласно которым, оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, а именно как административный проступок, и, следовательно, требующий применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы Российской Федерации, отказа в выдаче разрешения на временное пребывание или аннулирования ранее выданного разрешения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Анализ приведенных положений позволяет прийти к выводу, что нормы международного права и Конституция Российской Федерации хотя и признают допустимым и обоснованным право государства ограничивать некоторые права и свободы граждан, в том числе иностранных, если это предусмотрено законом, но во главу угла ставят и обуславливают возможность такого ограничения необходимостью обеспечения интересов общественного порядка и соображениями национальной безопасности.

Таким образом, уполномоченные органы обязаны избегать формального подхода при рассмотрении вопросов, касающихся неразрешения въезда в Российскую Федерацию; подлежат обязательному учету обстоятельства, касающиеся непосредственно личности иностранного гражданина (длительность проживания в Российской Федерации, семейное положение, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, законопослушное поведение и др.).

Основанием для принятия оспариваемого решения явилось привлечение истца к административной ответственности за совершение на территории Российской Федерации административных правонарушений 05 сентября 2017 года по статье 12.3 КоАП РФ (управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе документов, предусмотренных Правилами дорожного движения), 26 мая 2018 года по статье 12.5 КоАП РФ (управление транспортным средством при наличии неисправностей или условий, при которых эксплуатация транспортных средств запрещена, или транспортным средством, на котором незаконно установлен опознавательный знак "Инвалид").

Вопреки изложенным выше требованиям закона и правовым позициям, суды первой и апелляционной инстанции, признавая оспариваемое решение законным, ограничились формальным указанием на привлечение Хумбатова А.Д. к административной ответственности.

Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле (статья 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Настаивая на удовлетворении своих требований, Хумбатов А.Д. ссылался на законность и продолжительность своего проживания в Российской Федерации; совершенные им административные правонарушения не повлекли за собой каких-либо тяжких, необратимых последствий, он не представляет реальной угрозы национальной безопасности и общественному порядку Российской Федерации; в целом, является законопослушным гражданином, официально трудоустроен, имел патент на работу и отчислял в бюджет Российской Федерации налоги и сборы.

Определяющее значение при применении подпункта 4 статьи 26 Федерального закона N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" имеет тяжесть содеянного, размер и характер причиненного ущерба, степень вины правонарушителя и иные существенные обстоятельства, обуславливающие индивидуализацию при применении взыскания.

Между тем, в материалах дела не имеется документов, подтверждающих факт привлечения истца к административной ответственности указанных в оспариваемом решении, постановления о привлечении к административной ответственности для выяснения приведенных выше обстоятельств совершения административных правонарушений судами не истребовались. Не проверялись и доводы об уплате им штрафов, проживание на территории Российской Федерации на законном основании, осуществление трудовой деятельности, уплату патента, налогов.

Данные обстоятельства не ставились на обсуждение, сторонам не предлагалось представить доказательства в их подтверждение либо опровержение, с целью последующей оценки соразмерности применения мер по запрету въезда на территорию Российской Федерации.

Тогда как эти обстоятельства имеют значение для правильного разрешения настоящего административного дела и подлежат обязательному установлению, исследованию и соответствующей оценке в ходе судебного разбирательства.

Судебная коллегия полагает, что, признавая оспариваемое решение законным, суды первой и второй инстанции не обосновывали необходимость и соразмерность ограничения прав и свобод административного истца - иностранного гражданина, исходя из установленных фактических обстоятельств, не исключили избыточность ограничения его прав и свобод.

При таком положении принятые судебные решения нельзя признать законными.

С учетом того, что судами допущены нарушения норм материального права и процессуального права, которые повлияли на исход рассмотрения настоящего административного дела, а суд кассационной инстанции лишен возможности их устранить, принятые судебные акты подлежат отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуюсь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Тушинского районного суда г. Москвы от 03 июля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 14 октября 2020 года отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в Тушинский районный суд г. Москвы в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи