Постановление Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 29 декабря 2011 г. N 391 "Об утверждении Программы по повышению эффективности бюджетных расходов Республики Северная Осетия-Алания на период до 2013 года"

В целях повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Северная Осетия-Алания по выполнению государственных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных услугах, увеличению их доступности и качества, а также реализации распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р "О Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года" и Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 годах Правительство Республики Северная Осетия-Алания постановляет:

ГАРАНТ:

См. Приказ Минфина РФ и Министерства экономического развития РФ от 29 декабря 2010 г. NN 194н, 701 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов"

См. также Стратегию социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 г., утвержденную распоряжением Правительства РФ от 6 сентября 2010 г. N 1485-р

1. Утвердить прилагаемую Программу по повышению эффективности бюджетных расходов Республики Северная Осетия-Алания на период до 2013 года (далее - Программа).

2. Органам исполнительной власти Республики Северная Осетия-Алания, участвующим в реализации Программы, обеспечить своевременное выполнение предусмотренных ею мероприятий.

3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Первого заместителя Председателя Правительства Республики Северная Осетия-Алания О.А. Калаева.

Председатель Правительства Республики Северная Осетия-Алания

Н. Хлынцов

Программа
по повышению эффективности бюджетных расходов Республики Северная Осетия-Алания на период до 2013 года
(утв. постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 29 декабря 2011 года N 391)

Раздел 1. Характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа

Проводимая в Российской Федерации бюджетная реформа, предусматривающая переход на новый уровень бюджетного планирования, реформирование бюджетного процесса, межбюджетных отношений, реструктуризацию бюджетной сети, а также кардинальные изменения в действующем бюджетном законодательстве диктуют необходимость вовлечения исполнительных органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания в процесс перехода на новый уровень методологии и технологий в бюджетном управлении, становления высокоэффективной бюджетной сферы.

Стратегией социально-экономического развития Республики Северная Осетия-Алания до 2030 года и Программой экономического и социального развития Республики Северная Осетия-Алания на 2008-2012 годы определены стратегические цели и задачи, требующие финансового обеспечения при ограниченном объеме внутренних ресурсов республиканского бюджета Республики Северная Осетия-Алания. В связи с этим актуальными становятся проблемы оптимизации бюджетных ресурсов, определения и внедрения в практику бюджетного планирования и финансирования технологий результативного бюджетного планирования и управления.

Стратегия социально-экономического развития Республики Северная Осетия-Алания до 2030 года ориентирует бюджетную политику Республики Северная Осетия-Алания на содействие социальному и экономическому развитию республики при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов, основными задачами которой являются:

превращение республиканского бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования;

обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета;

обеспечение исполнения расходных обязательств;

проведение анализа эффективности всех расходов бюджета, внедрение в практику деятельности органов исполнительной власти Республики Северная Осетия-Алания современных методов оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики;

усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг, расширение их полномочий, создание стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств.

Программой экономического и социального развития Республики Северная Осетия-Алания на 2008-2012 годы перед органами исполнительной власти Республики Северная Осетия-Алания поставлено решение следующих задач:

обеспечение удвоения валового регионального продукта;

обеспечение устойчивого увеличения реальных доходов населения путем целевого ориентирования отраслей экономики и социальной сферы на достижение конкретных показателей;

повышение занятости населения, обеспечение притока инвестиций в экономику республики;

повышение бюджетной обеспеченности;

развитие отраслей реального сектора экономики на основе диверсификации производства.

В целях повышения эффективности использования бюджетных средств субъектами Российской Федерации Министерством регионального развития Российской Федерации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N 322 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" ежегодно рассчитываются неэффективные расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Объем неэффективных расходов консолидированного бюджета Республики Северная Осетия-Алания в 2010 году составил 1007,1 млн. руб., что ниже уровня в 2007 году на 324,5 млн. руб., или на 24,4%. Доля неэффективных расходов в общей сумме расходов консолидированного бюджета Республики Северная Осетия-Алания в 2010 году - 5,1%, что ниже уровня в 2007 году на 3,5%. Несмотря на снижение неэффективных расходов, они остаются значительными.

Динамика неэффективных расходов консолидированного бюджета Республики Северная Осетия-Алания, млн. руб.

Наименование показателя	2007 год	2008 год	2009 год	2010 год	Структура (%)
Неэффективные расходы в сфере организации государственного управления	174,7	174,7	296,7	316,6	31,4
Неэффективные расходы в сфере здравоохранения	240,1	304,6	307,4	305,1	30,3
Неэффективные расходы в сфере общего образования	384,1	429,0	495,8	382,4	38,0
Неэффективные расходы в сфере жилищно-коммунального хозяйства	532,7	174,5	180,8	2,98	0,3
Общий объем неэффективных расходов	1331,6	1082,8	1 280,7	1007,1	100
Доля неэффективных расходов бюджета в общей сумме расходов бюджета (%)	8,61	5,47	6,52	5,1

Исполнительным органам государственной власти Республики Северная Осетия-Алания необходимо проводить работу по сокращению, а в перспективе добиться полного отсутствия неэффективных расходов. Наличие неэффективных расходов бюджета негативно отражается на показателях эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Северная Осетия-Алания, рассчитываемых Министерством регионального развития Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

В условиях дефицита бюджета Республики Северная Осетия-Алания, высокого уровня долговой нагрузки и просроченной кредиторской задолженности наличие неэффективных расходов бюджета является недопустимым.

Основанием для разработки и реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов является необходимость решения комплекса проблем системного характера.

Бюджетное планирование слабо увязано со стратегическим планированием и не ориентировано на достижение конечных результатов.

Несмотря на использование при планировании бюджетных расходов программно-целевых инструментов, формирование республиканского бюджета Республики Северная Осетия-Алания в целом продолжается по сметному принципу путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. Бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности государственных учреждений Республики Северная Осетия-Алания продолжают планироваться и расходоваться без привязки к результатам деятельности.

Применяемые методы программно-целевого планирования носят формальный характер.

Сложившаяся практика использования долгосрочных целевых программ показывает, что зачастую они являются дополнительным источником финансирования мероприятий текущего ведомственного характера. Состав программных мероприятий не всегда тщательно продумывается и просчитывается, что в дальнейшем приводит к необходимости их корректировки.

Расходование бюджетных средств ориентировано на поддержание бюджетной сети, а не на предоставление услуг.

Несмотря на создание в республике правовых основ для перехода к финансовому обеспечению государственных заданий, финансирование деятельности государственных учреждений продолжает происходить вне зависимости от количества и качества оказываемых ими услуг.

Отсутствие на федеральном уровне единых подходов к классификации услуг, к оценке стоимости услуг, показателей качества оказания услуг создает условия для манипулирования планируемыми результатами и демонстрации ложной эффективности деятельности.

Низкое качество управления муниципальными финансами.

Внедрение современных механизмов в систему планирования и исполнения местного бюджета осуществляется медленно, отсутствует система целеполагания, к нововведениям в системе управления финансами органы местного самоуправления относятся пассивно, расходование бюджетных средств продолжает осуществляться неэффективно.

В соответствии с Методикой расчета неэффективных расходов местных бюджетов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. N 1313-р "О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", неэффективные расходы местных бюджетов за 2010 год составили 53,4 млн. руб., из них по сферам: здравоохранение - 24,9 млн. руб., общее образование - 0,3 млн. руб., жилищно-коммунальное хозяйство - 1,9 млн. руб., муниципальное управление - 26,3 млн. руб. Таким образом, максимальная сумма неэффективных расходов бюджета образовалась в сфере муниципального управления, причиной чего является избыточная численность муниципальных работников.

Все вышеобозначенные проблемы формируют необходимость системной и последовательной реализации комплекса управленческих решений, обеспеченных системой контроля за результатами реализации и необходимыми ресурсами. Наиболее эффективным, с точки зрения соблюдения данных условий, является применение программно-целевого метода, обеспечивающего в установленном порядке наличие четко закрепленных результатов реализации системы взаимосвязанных мероприятий и привлечение необходимого финансового обеспечения.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р утверждена Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, которой органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано разработать аналогичные программы по повышению эффективности бюджета.

Раздел 2. Цели и задачи Программы по повышению эффективности бюджетных расходов Республики Северная Осетия-Алания на период до 2013 года

Главная стратегическая цель бюджетной политики в Республике Северная Осетия-Алания - обеспечение долгосрочной сбалансированности республиканского бюджета Республики Северная Осетия-Алания при снижении государственного долга.

В числе приоритетных задач - оптимизация функций органов государственной власти республики и реструктуризация бюджетной сети, а также сбалансированная политика в области межбюджетных отношений, направленная на поэтапное сокращение финансовой зависимости муниципальных образований от республиканского бюджета. Основные направления бюджетной политики Республики Северная Осетия-Алания предопределили стратегическую цель Программы по повышению эффективности бюджетных расходов Республики Северная Осетия-Алания на период до 2013 года - создание условий для повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Северная Осетия-Алания по выполнению государственных функций и обеспечению потребностей граждан в государственных услугах, повышению их доступности и качества.

Достижение стратегической цели Программы требует последовательной реализации системы задач и мероприятий в рамках следующих базовых направлений повышения эффективности бюджетных расходов:

1. Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета Республики Северная Осетия-Алания.

2. Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти Республики Северная Осетия-Алания.

Задачами в рамках базового направления повышения эффективности бюджетных расходов "Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета Республики Северная Осетия-Алания" являются:

1) сокращение и реструктуризация просроченной кредиторской задолженности бюджета;

2) снижение долговой нагрузки на бюджет;

3) повышение консервативности бюджетного планирования;

4) повышение стабильности межбюджетных отношений.

Задачами в рамках базового направления повышения эффективности бюджетных расходов "Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти Республики Северная Осетия-Алания" являются:

1) повышение доли расходов, осуществляемых программно-целевым методом;

2) переход к программной структуре расходов бюджета.

Раздел 3. Описание текущей ситуации в области повышения эффективности бюджетных расходов Республики Северная Осетия-Алания, система программных мероприятий

3.1. Базовое направление повышения эффективности бюджетных расходов "Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета Республики Северная Осетия-Алания"

3.1.1. Сокращение и реструктуризация кредиторской задолженности

Исходное состояние

Общая кредиторская задолженность консолидированного бюджета Республики Северная Осетия-Алания по балансу на 1 января 2011 года составляет 1 681,0 млн. руб. Из нее с истекшими сроками погашения - 513,0 млн. руб., или 30,5 % от общего объема (источник информации: баланс на 01.01.2012 г.).

Просроченная кредиторская задолженность на 1 января 2011 года в структуре, млн. руб.:

	Объем (млн. руб.)	В структуре, (%)
Расчеты с кредиторами - поставщиками товаров, работ и услуг	351,30	62,1
Расчеты с кредиторами по платежам в бюджеты	161,70	28,6
Прочие расчеты с кредиторами	0,02	9,3
Всего	513,0	100

Просроченная кредиторская задолженность по платежам в бюджеты занимает 28,6% от общего объема. Момент ее образования приходится на период экономического кризиса конца 90-х годов, когда все субъекты Российской Федерации испытывали дефицит бюджета, а выделяемые из федерального бюджета трансферты обеспечивали покрытие только самых первоочередных, социально ориентированных расходов. Предоставление из республиканского бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности местным бюджетам осуществлялось только в объемах, достаточных для выплаты заработной платы, без учета отчислений во внебюджетные фонды. Собственными средствами, достаточными для осуществления расчетов с внебюджетными фондами, местные бюджеты на тот момент не располагали, в результате чего и образовался первоначальный долг по платежам во внебюджетные фонды. На протяжении всего периода с момента возникновения этого долга налоговыми органами осуществляется начисление штрафов и пени. В соответствии с данными годовой отчетности Республики Северная Осетия-Алания за 2010 год (форма N 469 "Сведения по кредиторской задолженности"), просроченная кредиторская задолженность по платежам во внебюджетные фонды с учетом начисленных штрафов и пени составляет 161,7 млн. руб. В соответствии с данными Справочной таблицы к месячному отчету об исполнении консолидированного бюджета Республики Северная Осетия-Алания на 1 января 2011 года, основной долг по платежам во внебюджетные фонды - 33,0 млн. руб. Таким образом, на начисленные штрафы и пени приходится 128,7 млн. руб. (161,7 млн. руб. - 33,0 млн. руб.), что почти в 4 раза превышает сам долг.

Просроченная кредиторская задолженность перед поставщиками товаров, работ и услуг имеет максимальный удельный вес в структуре общей просроченной кредиторской задолженности - 62,1%.

Причиной возникновения просроченной кредиторской задолженности перед поставщиками товаров, работ и услуг является возникающий при исполнении бюджета дефицит на протяжении уже ряда лет. При планировании бюджета очередного бюджетного периода расходы бывают сбалансированы с доходами с учетом источников финансирования дефицита бюджета. Однако в процессе исполнения бюджета в силу ряда причин бюджетных средств оказывается недостаточно для исполнения уже принятых бюджетных обязательств. Из года в год неисполненные обязательства накапливались.

В свою очередь, кредиторы добиваются взыскания своих долгов через арбитражный суд. Решения, выносимые судебными органами, бывают, как правило, в пользу кредиторов. В результате на исполнение судебных исков отвлекаются бюджетные средства текущего бюджетного года, что подрывает ликвидность единого счета бюджета со всеми вытекающими из этого последствиями: неисполнение принятых бюджетных обязательств текущего бюджетного периода или увеличение государственного долга республики.

Просроченная кредиторская задолженность - серьезная проблема, наличие которой неизбежно влечет за собой финансовую нестабильность и ухудшение финансовых показателей публично-правового образования.

Просроченная кредиторская задолженность консолидированного бюджета Республики Северная Осетия-Алания:

(млн. руб.)

Наименование показателя	По состоянию
	на 1 января 2008 года	на 1 января 2009 года	на 1 января 2010 года	на 1 января 2011 года	на 1 июля 2011 года
Просроченная кредиторская задолженность, млн. рублей	642,8	531,0	626,7	513,0	523,0

На протяжении последних пяти лет просроченная кредиторская задолженность не опустилась ниже уровня полумиллиарда рублей, что соответствует половине месячного расхода республиканского бюджета Республики Северная Осетия-Алания 2011 года.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", показатель объема просроченной кредиторской задолженности консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации входит в состав показателей, по которым оценивается деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по направлению "Организация государственного и муниципального управления" (показатель N 274).

Одним из условий Соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета Республики Северная Осетия-Алания, заключаемого между Министерством финансов Российской Федерации и Правительством Республики Северная Осетия-Алания, в соответствии со статьей 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации является сокращение просроченной кредиторской задолженности консолидированного бюджета Республики Северная Осетия-Алания.

План мероприятий

Учитывая "напряженность" бюджета Республики Северная Осетия-Алания, в целях повышения финансовой устойчивости бюджета за счет снижения рисков возникновения финансовых потерь единственно реальным путем для решения этой многолетней проблемы является реструктуризация кредиторской задолженности.

Собственными силами региона возможно проведение реструктуризации долгов перед кредиторами - поставщиками товаров, работ и услуг. Что же касается просроченных долгов перед внебюджетными фондами Российской Федерации, то это исключительно компетенция Правительства Российской Федерации. В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ (в ред. от 20.07.2011) "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" Правительство Российской Федерации в 2011 году вправе принимать решение о реструктуризации задолженности по единому социальному налогу, образовавшейся у организаций и индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2010 года, а также по пеням и штрафам, начисленным на указанную задолженность. Аналогичная реструктуризация проводилась в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 01 октября 2001 года N 699 "О порядке и условиях проведения реструктуризации, по состоянию на 1 января 2001 года задолженности по страховым взносам в государственные социальные внебюджетные фонды, а также по пеням и штрафам, начисленным на указанную задолженность по данным учета налоговых органов на дату принятия решения о реструктуризации".

Таким образом, последовательность решения задачи "Сокращение и реструктуризация кредиторской задолженности" в 2012 году заключается в реализации следующих мероприятий:

проведение по состоянию на 1 января 2012 года инвентаризации кредиторской задолженности государственных учреждений Республики Северная Осетия-Алания в соответствии с постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 30 июня 2010 года N 196 "О повышении качества финансового менеджмента", приложение N 6;

проведение всех необходимых мероприятий, предусмотренных постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 30 июня 2010 года N 196 "О повышении качества финансового менеджмента", приложение N 5;

заключение с кредиторами соглашений о реструктуризации просроченной кредиторской задолженности.

3.1.2. Снижение долговой нагрузки на бюджет Республики Северная Осетия-Алания

Исходное состояние

Глобальный финансовый и экономический кризис 2008-2009 гг. стал серьезным испытанием для системы государственных финансов, привел к почти повсеместному падению доходов бюджетов. На фоне падения доходов долговая нагрузка большинства регионов Российской Федерации существенно возросла, у некоторых из них в 3-4 раза. Республика Северная Осетия-Алания - не исключение и также была вынуждена активно занимать финансовые средства для исполнения своих обязательств. В результате государственный долг с 1 816,4 млн. руб. в 2007 году увеличился до 5 304,1 млн. руб. в 2010 году.

Динамика валового регионального продукта и государственного долга Республики Северная Осетия-Алания

(млн. руб.)

	2007	2008	2009	2010	2011
Валовой региональный продукт РСО-А	52 804	57 707	65 141	74 816 (оценка)	88 036 (прогноз)
Государственный долг (остаток на конец года)	1 816	3 037	4 044	5 304	6 650
Отношение госдолга к валовому региональному продукту (руб.)	0,03	0,05	0,06	0,07	0,08

Для Республики Северная Осетия-Алания госдолг является серьезной проблемой. С экономической точки зрения он подчинен единственной цели - достижению сбалансированности социально направленного бюджета Республики Северная Осетия-Алания.

	2008 г. к 2007 г.	2009 г. к 2008 г.	2010 г. к 2009 г.	2011 г. к 2010 г.
Темп роста валового регионального продукта РСО-А	100,4	102,5	103,1 (оценка)	103,4 (прогноз)
Темп роста государственного долга (остаток на конец года)	167,2	133,2	131,2	125,4
Темп роста процентных платежей по госдолгу	213,8	136,7	120,7	82,7

За последние 5 лет темп роста валового регионального продукта (ВРП) региона значительно отстает от темпов роста государственного долга. Уже традиционна ситуация, когда новые государственные займы все в большей степени размещаются в целях рефинансирования старых долгов.

Ежегодно при бюджетном планировании Министерством финансов республики разрабатывается программа государственных заимствований Республики Северная Осетия-Алания, которая является приложением к закону о республиканском бюджете Республики Северная Осетия-Алания на очередной финансовый год и плановый период. Наличие действующих долговых обязательств, а также плановых заимствований определяет объем расходов по обслуживанию долга, который также учитывается при бюджетном планировании на очередной финансовый год и плановый период.

Министерством финансов Республики Северная Осетия-Алания на постоянной основе осуществляется контроль за соблюдением требований бюджетного законодательства, что обеспечивает поддержание объема государственного долга в пределах, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Государственный долг на 1 января 2011 года составил 5 304,1 млн. руб., или 112,6% от суммы фактических доходов республиканского бюджета за 2010 год без учета безвозмездных поступлений. В соответствии с письмом Министерства финансов Российской Федерации от 26 июля 2010 года N 02-01-06/2800, предельный уровень госдолга может быть превышен на сумму остатка долга по бюджетным кредитам (в то время как ст. 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации допускает превышение только на сумму привлеченных бюджетных кредитов). Для республики он составляет 2 979,1 млн. руб. В результате введения этой нормы уровень госдолга в общей сумме собственных доходов составляет 49,3%, что соответствует ограничению, установленному статьей 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Однако является очевидным, что чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу как для стабильности бюджетной системы региона, так и для его экономики в целом.

План мероприятий

Решение задачи "Снижение долговой нагрузки на бюджет Республики Северная Осетия-Алания" в 2012 году заключается в реализации следующих мероприятий:

1) проведение анализа объема и состава госдолга с точки зрения сроков погашения, стоимости обслуживания заимствований, категорий дебиторов, влияния на общую платежеспособность;

2) установление порядка планирования государственного долга Республики Северная Осетия-Алания, в целях:

а) обеспечения исполнения в полном объеме долговых обязательств;

б) определения возможности исполнения имеющихся долговых обязательств за счет доходов бюджета;

в) определение экономически безопасного уровня госдолга;

3) установление порядка оценки качества осуществления государственной долговой политики в Республике Северная Осетия-Алания.

3.1.3. Повышение консервативности бюджетного прогнозирования

Исходное состояние

Отклонение фактического объема доходов бюджета Республики Северная Осетия-Алания от первоначально запланированного в последние годы характеризуется следующими показателями:

(млн. руб.)

	Запланированные доходы по первоначальному закону о бюджете	Фактическое исполнение	Отклонение фактически полученных доходов от первоначально запланированных (%)
2007 год
всего доходы,	12 881	12 586
в т.ч. собственные	3 952	3 777	- 4,4
2008 год
всего доходы,	12 439	18 435
в т.ч. собственные	5 355	3 814	- 28,8
2009 год
всего доходы	12 223	15 306
в т.ч. собственные	5 867	3 886	- 33,8
2010 год
Всего доходы,	10 725	15 378
в т.ч. собственные	4 600	4 710	+ 2,4

Таким образом, в период с 2006 по 2009 годы наблюдается тенденция к увеличению "разрыва" между планируемыми показателями и фактическими результатами с 4,4 % в 2007 году до 33,8 % в 2009 году. И только бюджет 2010 года был спланирован по доходам с максимальной точностью.

С целью увеличения точности данных прогнозов необходимо оценивать уровень и причины отклонения планируемых и фактически полученных доходов за ряд лет и на основе данной оценки разработать порядок прогнозирования доходов бюджета в различных социально-экономических сценариях. При этом планирование расходов в обязательном порядке должно быть привязано к консервативному варианту прогноза бюджетных доходов. Это позволит снизить риск неплатежеспособности и повысить вероятность получения дополнительных доходов.

В целях обеспечения роста налоговых поступлений в бюджетную систему и повышения уровня собираемости налоговых платежей необходимым является переход к актуальной рациональной системе бюджетно-налогового прогнозирования и планирования. Налоговое прогнозирование представляет собой оценку налогового потенциала и поступлений налогов и сборов в бюджетную систему и осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития Республики Северная Осетия-Алания, включающего системный комплекс показателей по основным направлениям социально-экономического развития.

Налоговое прогнозирование включает в себя:

построение прогноза размера налоговых баз по каждому налогу и сбору на основании мониторинга динамики поступлений за ряд периодов;

расчет уровней собираемости налогов и сборов;

расчет объемов выпадающих доходов;

состояние задолженности по налоговым платежам;

оценку результатов изменения законодательства Российской Федерации и законодательства о налогах и сборах.

Налоговое планирование включает определение объемов налоговых поступлений в бюджет в порядке определенной периодичности (год, квартал, месяц). В основу налогового планирования должен быть заложен принцип минимизации потерь и выпадающих доходов бюджетной системы региона.

План мероприятий

Решение задачи "Повышение консервативности бюджетного прогнозирования" в 2012 году заключается в реализации следующих мероприятий:

выбор оптимального подхода к прогнозированию доходов бюджета Республики Северная Осетия-Алания по основным налогам и сборам;

адаптация под существующее социально-экономическое положение и нормы действующего законодательства;

разработка методики формализованного прогнозирования доходов бюджета Республики Северная Осетия-Алания по основным налогам и сборам;

разработка и утверждение методических рекомендаций по прогнозированию доходов местных бюджетов.

3.1.4. Повышение стабильности межбюджетных отношений

Исходное состояние

Межбюджетное регулирование в республике осуществляется в соответствии с Законом Республики Северная Осетия-Алания от 29 декабря 2010 года N 58-РЗ "О межбюджетных отношениях в Республике Северная Осетия-Алания". Межбюджетные трансферты из республиканского бюджета местным бюджетам предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов. Наибольший удельный вес в структуре межбюджетных трансфертов занимают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), образующие республиканский фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). На 2011 год указанный фонд образован в объеме 1,674 млрд. руб., что на 160 млн. руб. больше, чем в 2010 году.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Закона Республики Северная Осетия-Алания N 58-РЗ следует читать как "29 декабря 2009 года"

Ежегодно из республиканского бюджета выделяются средства в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов тех муниципальных образований, которые испытывают трудности с исполнением расходных обязательств (в 2010 году - 352 млн. руб., в 2011 году - 75 млн. руб.). Эти средства распределяются в соответствии с Методикой, утвержденной Правительством Республики Северная Осетия-Алания. По итогам ежегодно проводимого конкурса "Лучшее сельское поселение" бюджетам поселений выделяются средства в виде дотации в качестве поощрения за достижение наилучших показателей деятельности органов исполнительной власти. В 2010-2011 годах эта сумма составляла 1,2 млн. руб. ежегодно.

ГАРАНТ:

См. Постановление Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 23 сентября 2011 г. N 266 "О порядке распределения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных районов (городского округа)"

Обеспечение эффективного социально-экономического развития муниципального образования, повышение качества предоставляемых услуг населению обуславливается состоянием его финансовых ресурсов, что и приводит к необходимости рассмотрения проблем обеспечения финансовой устойчивости и безопасности бюджета каждого муниципального образования на территории региона.

Условиями финансовой устойчивости местного бюджета являются: сбалансированность доходов и расходов для развития, бюджетная самостоятельность и платежеспособность, которые характеризуются способностью органа местного самоуправления мобилизовать финансовые ресурсы в бюджет, не прибегая к финансовой помощи, а также полно и своевременно отвечать по своим обязательствам.

В соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, между Правительством Республики Северная Осетия-Алания и органами местного самоуправления муниципальных районов заключаются соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" главы местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно представляют в Правительство Республики Северная Осетия-Алания доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 года N 1313-р "О реализации Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 года N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", постановлением Правительства РСО-Алания от 25 декабря 2009 года N 281-р "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских и муниципальных районов" определены:

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Слова "постановлением Правительства РСО-Алания" следует читать: "распоряжением Правительства РСО-Алания"

перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в Республике Северная Осетия-Алания;

перечень органов исполнительной власти Республики Северная Осетия-Алания, ответственных за мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

структура и содержание текстовой части доклада глав администраций муниципальных образований (районов) Республики Северная Осетия-Алания и городского округа город Владикавказ о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период.

За 2010 год неэффективные расходы консолидированного бюджета муниципальных образований составили 53,4 млн. руб., что ниже уровня в 2009 году на 42,6 млн. руб. В структуре неэффективных расходов максимальная доля приходится на неэффективные расходы в сфере муниципального управления, причиной образования которых является избыточная численность муниципальных работников.

Неэффективные расходы консолидированных бюджетов муниципальных районов за 2010 год

(млн. руб.)

N п/п	Наименование муниципального образования Республики Северная Осетия-Алания	Неэффективные расходы, всего	Из них в сфере муниципального управления
1.	Алагирский район	11,6	5,4
2.	Ардонский район	8,3	4,7
3.	Дигорский район	12,5	8,6
4.	Ирафский район	11,7	6,3
5.	Кировский район	1,3	1,2
6.	Моздокский район	2,7	0
7.	Правобережный район	0,2	0
8.	Пригородный район	0,1	0
9.	г. Владикавказ	4,8	0
	Итого	53,4	26,3

Показатель "Численность работников органов местного самоуправления на 1000 муниципальных жителей" характеризуется следующими цифрами:

Наименование муниципального образования Республики Северная Осетия-Алания	Численность населения (тыс. чел.)	Численность работников ОМС (чел.)	Численность работников ОМС на 1000 жителей (чел.)	Отклонение от среднего значения по РСО-А в процентах (%)
Алагирский р-н	34	176	5	+ 25
Ардонский р-н	28	129	5	+ 25
Дигорский р-н	19	163	8	+ 200
Ирафский р-н	15	178	12	+ 300
Кировский р-н	28	131	5	+ 125
Моздокский р-н	87	244	3	- 25
Правобережный р-н	56	187	3	- 25
Пригородный р-н	104	310	3	- 25
Итого по районам республики	371	1518	4 (в среднем по республике)	0

Таким образом, в среднем по Республике Северная Осетия-Алания на 1000 муниципальных жителей приходится 4 работника органов местного самоуправления, при этом в отдельных районах значение показателя в 2-3 раза выше среднего по республике.

В настоящее время разрабатываются предложения по совершенствованию системы межбюджетных отношений в части стимулирования муниципальных районов и городских округов к увеличению налоговых и неналоговых доходов. Реализация этих предложений позволит повысить заинтересованность муниципальных образований в дополнительных налоговых и неналоговых поступлениях, сокращении недоимки. В дальнейшем политика в области межбюджетных отношений будет направлена на поэтапное сокращение финансовой зависимости муниципальных образований от республиканского бюджета.

План мероприятий

Решение задачи "Повышение стабильности межбюджетных отношений" в 2012 году заключается в реализации следующих мероприятий:

разработка и утверждение порядка осуществления мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами Республики Северная Осетия-Алания;

совершенствование методики по распределению межбюджетных трансфертов;

проведение мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных районов Республики Северная Осетия-Алания и городского округа город Владикавказ.

3.2. Базовое направление повышения эффективности бюджетных расходов "Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания"

3.2.1. Повышение доли расходов, осуществляемых программно-целевым методом

Исходное состояние

Применяемые в настоящее время инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, можно разделить на две основные категории:

1. Инструменты целеполагания и планирования, обеспечивающие единство государственной политики в различных отраслях и в целом по публично-правовому образованию, это:

а) долгосрочные и ведомственные целевые программы;

б) доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

2. Инструменты реализации установленных целей и задач, это:

а) перечень государственных услуг;

б) государственное задание на оказание государственных услуг (работ).

На территории Республики Северная Осетия-Алания в 2010 году действовало 45 республиканских целевых программ, направленных на решение проблемных вопросов социально-экономического развития.

На реализацию республиканских целевых программ в бюджете Республики Северная Осетия-Алания на 2010 год было предусмотрено 829,5 млн. рублей, фактическое финансирование было осуществлено по 42 программам в объеме 682,7 млн. рублей, из них по сферам деятельности:

(млн. руб.)

Сфера деятельности	Количество программ	Объем финансирования
Здравоохранение	14	9,4
Социальная защита	3	2,0
Культура	2	25,0
Правоохранительная деятельность	5	4,4
Образование	3	13,5
Сельское хозяйство	6	47,5
Охрана окружающее среды	3	4,7
Строительство	3	166,0
Спорт	1	395,7
Другие	5	14,5
Всего	42	682,7

Увеличение объемов финансирования в 2010 году по сравнению с уровнем в 2009 году произошло по республиканским программам в области образования, правоохранительной деятельности, сельского хозяйства, культуры и спорта. На прежнем уровне финансируются программы в области здравоохранения. Снижены объемы финансирования по республиканским программам в области социальной защиты, охраны окружающей среды и строительства.

Реализация республиканских целевых программ в течение 2010 года происходила в условиях ограниченности бюджетных средств, что не могло не отразиться на выполнении значительной части запланированных программных мероприятий. По 2 из 45 целевых программ, предусмотренных к финансированию из бюджета Республики Северная Осетия-Алания в 2010 году, финансирование не осуществлялось. По остальным 43 республиканским целевым программам по 5 финансирование в отчетном периоде составило менее 50%, из них 2 программы были профинансированы менее чем на 15% от запланированных бюджетных ассигнований.

Ключевые подходы в реализации программно-целевых принципов в целях внедрения передовых методов управления в бюджетный процесс были реализованы в рамках осуществления мероприятий Программы реформирования региональных финансов Республики Северная Осетия-Алания на 2009-2010 годы, утвержденной Законом Республики Северная Осетия-Алания от 24 декабря 2008 года N 60-РЗ "О программе реформирования региональных финансов Республики Северная Осетия-Алания на 2009-2010 годы". В целях повышения качества разработки проектов программ, проведения мониторинга их реализации и оценки влияния на результаты деятельности органов исполнительной власти постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 22 мая 2009 года N 158 "О повышении качества государственных социально значимых услуг, эффективности финансового планирования и бюджетного процесса" утвержден Порядок разработки, реализации и мониторинга эффективности реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ. Порядок устанавливает правила разработки и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ, проведения оценки эффективности их реализации в целях единого правового подхода, унификации способов и принципов формирования целевых программ Республики Северная Осетия-Алания. Требования Порядка не распространяются на адресную инвестиционную программу Республики Северная Осетия-Алания и программу приватизации имущества, находящегося в республиканской собственности.

Целевые программы консолидируют финансовые ресурсы для достижения стратегических целей и решения задач, заложенных в Стратегии социально-экономического развития Республики Северная Осетия-Алания на период до 2030 года. Кроме того, реализация целевых программ обеспечивает участие региона в решении стратегических целей и тактических задач Правительства Российской Федерации посредством реализации на территории Республики Северная Осетия-Алания мероприятий федеральных целевых программ, для финансирования которых необходимо обязательное софинансирование из региональных бюджетов в рамках региональных программ. Применение программно-целевого метода бюджетного планирования обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и планируемыми результатами их использования.

В целях перехода на преимущественно-программный принцип финансирования принято распоряжение Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 5 августа 2011 года N 208-р, предусматривающий распространение методов программно-целевого планирования на всю деятельность главных распорядителей бюджетных средств, в том числе за счет переноса финансирования большинства обязательств публично-правовых образований в долгосрочные и ведомственные целевые программы.

Программно-целевой принцип организации деятельности исполнительных органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания должен быть принят в качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности их деятельности. В перспективе подавляющая часть бюджетных расходов должна осуществляться в рамках целевых программ, имеющих четкие количественные показатели результата. Параметры действующих и принимаемых целевых программ должны быть увязаны с целями и задачами исполнительных органов государственной власти. При этом статус долгосрочных республиканских целевых программ должны иметь программы, разрабатываемые во исполнение федеральных целевых и государственных программ, а также программы, исполнение которых возможно лишь объединенными усилиями нескольких субъектов бюджетного планирования. Статус ведомственных целевых программ должны иметь программы, направленные на решение проблем в рамках полномочий одного исполнительного органа государственной власти Республики Северная Осетия-Алания и носить внутриотраслевой характер.

Период реализации ведомственной целевой программы не должен превышать трех лет.

План мероприятий

Несмотря на то, что в абсолютных единицах наблюдается рост расходов республиканского бюджета на реализацию республиканских целевых программ, доля этих расходов в общих расходах бюджета остается незначительной.

В целях распространения методов программно-целевого планирования на всю деятельность главных распорядителей бюджетных средств принято распоряжение Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 5 августа 2011 года N 208-р, предусматривающее перенос финансирования большинства обязательств публично-правовых образований в долгосрочные и ведомственные целевые программы.

Полноценное внедрение программно-целевых методов планирования позволит:

существенно повысить управляемость результатами конечной деятельности органов исполнительной власти Республики Северная Осетия-Алания;

расширить возможности субъектов бюджетного планирования по использованию наиболее эффективных методов достижения поставленных целей;

выявить необоснованные и малоэффективные расходы;

четко распределить ответственность между непосредственными исполнителями задач - субъектами бюджетного планирования;

исключить дублирование финансирования текущих функций в рамках долгосрочных целевых программ.

Комплекс мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов Республики Северная Осетия-Алания на период до 2013 года представлен в приложении к Программе.

Приложение

к Программе по повышению

эффективности бюджетных расходов Республики

Северная Осетия-Алания на период до 2013 года

Комплекс мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов Республики Северная Осетия-Алания на период до 2013 года

N п/п	Название мероприятия		Срок реализации мероприятия		Механизмы и способы реализации		Ожидаемые результаты		Ответственные исполнители
1	Сокращение объема просроченной кредиторской задолженности
1.1	Сокращение объема кредиторской задолженности учреждений здравоохранения, образования, культуры за счет доходов от внебюджетной деятельности		2012 год		Направление средств, полученных от внебюджетной деятельности на покрытие кредиторской задолженности		1 780 тыс. рублей		Минздрав РСО-Алания
							882 тыс. рублей		Минобраз РСО-Алания
							896 тыс. рублей		Минкульт РСО-Алания
1.2	Ликвидация кредиторской задолженности по капитальному ремонту объектов социальной сферы		2012 год		Погашение кредиторской задолженности перед кредиторами		159 524 тыс. рублей		Минфин РСО-Алания, Минздрав РСО-Алания, Минтруд РСО-Алания, Минкульт РСО-Алания,
Всего по пунктам 1.1 и 1.2							163 082 тыс. рублей
1.3	Реструктуризации просроченной кредиторской задолженности		I квартал 2012 года		Заключение соглашений с кредиторами о реструктуризации кредиторской задолженности		Наличие возможности планирования выплат по просроченной кредиторской задолженности в среднесрочной перспективе		Главные распорядители бюджетных средств
2	Мероприятия по энергоэффективности, предусмотренные главными распорядителями бюджета на 2012 год и их стоимостное выражение
	Реализация мероприятий энергоэффективности по учреждениям здравоохранения, образования, культуры и социальной защиты	2012 год		Экономное расходование энергоресурсов. Применение технологий энергоэффективности		1 850 тыс. рублей		Минздрав РСО-Алания
						1 100 тыс. рублей		Минобраз РСО-Алания
						472 тыс. рублей		Минкульт РСО-Алания
						407 тыс. рублей		Минтруд РСО-Алания
	Всего по пункту 2					3 829 тыс. рублей
3	Мероприятия по оптимизации неэффективно используемых ресурсов бюджетных учреждений, предусмотренные главными распорядителями на 2012 год, и их стоимостное выражение
3.1	Оптимизация сверхнормативных ресурсов бюджетных учреждений	2012 год		Сокращение и перепрофилирование 682 сверхнормативных коек круглосуточного пребывания и 273 сверхнормативных штатных единиц учреждений здравоохранения.		264 200 тыс. рублей		Минздрав РСО-Алания
				Сокращение 50 сверхнормативных штатных единиц в учреждениях образования.		9 300 тыс. рублей		Минобраз РСО-Алания
				Сокращение 60 штатных единиц в учреждениях культуры		4 000 тыс. рублей		Минкульт РСО-Алания
	Всего по пункту 3.1					277 500 тыс. рублей
3.2	Реструктуризация сети бюджетных учреждений	II квартал 2012 года		Сокращение административно-хозяйственного персонала за счет слияния спортивных школ		Объем оптимизируемых кадровых ресурсов и сумма оптимизации будут уточнены во II квартале 2012 года		Минмолспорт РСО-Алания
4	Мероприятия по оптимизации неэффективно используемых ресурсов, предусмотренные органами исполнительной власти на 2012 год
4.1	Оптимизация штатной численности органов исполнительной власти			Предполагаемая экономия расходов за счет сокращения штатной численности в 2011 году		4 000 тыс. рублей		Органы исполнительной власти РСО-Алания
4.2	Оптимизация штатной численности органов местного самоуправления	2012 год		Сокращение 45 сверхнормативных штатных единиц		6 700 тыс. рублей		Органы местного самоуправления РСО-Алания
	Всего по пункту 4					10 700 тыс. рублей
5	Мероприятия по снижению долговой нагрузки на бюджет Республики Северная Осетия-Алания, предусмотренные на 2012 год
5.1	Сокращение объема долговой нагрузки на республиканский бюджет.	2012 год		Плановые выплаты по задолженности перед федеральным бюджетом по бюджетным кредитам, полученным на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования за счет средств Дорожного фонда.		75 974,1 тыс. рублей		Минфин РСО-Алания
5.2				Опережающие выплаты по задолженности перед федеральным бюджетом по бюджетным кредитам, полученным на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования за счет средств Дорожного фонда.		103 165,4 тыс. рублей		Минфин РСО-Алания
5.3				Погашение бюджетных кредитов, полученных на покрытие дефицита бюджета Республики Северная Осетия-Алания за счет повышения эффективности использования бюджетных средств		1 500 000 тыс. рублей		Минфин РСО-Алания
	Всего по пункту 5					1 679 139,5 тыс. руб
6	Переход на преимущественно программно-целевой метод финансирования
	Повышение доли расходов, осуществляемых программно-целевым методом	2012 год		Перенос части текущих расходов в долгосрочные целевые и ведомственные программы		196 500 тыс. рублей		Минфин РСО-Алания, Минздрав РСО-Алания, Минтруд РСО-Алания, Минкульт РСО-Алания, Минмолспорт РСО-Алания
7	Дополнительные мероприятия по оптимизации неэффективно используемых ресурсов бюджетных учреждений на 2012 год
7.1	Сокращение кадровых и материальных ресурсов бюджетных и казенных учреждений до оптимально достаточного количества	I, II, III кварталы 2012 года		Проведение внешних проверок бюджетных и казенных учреждений на предмет выявления сверхдостаточной ресурсной обеспеченности		Приведение штатной численности и иных ресурсов бюджетных и казенных учреждений в соответствие с реальной потребностью		Минздрав РСО-Алания, Минобраз РСО-Алания, Минтруд РСО-Алания, Минкульт РСО-Алания, Минмолспрорт РСО-Алания, Минфин РСО-Алания
7.2	Использование механизмов оценки результативности и экономической эффективности бюджетных и казенных учреждений	I квартал 2012 года		Утверждение количественно определенных исходных и конечных показателей результативности и экономической эффективности бюджетных и казенных учреждений в разрезе каждого бюджетополучателя (или по группам однопрофильных учреждений).		Повышение уровня оказания государственных услуг за счет достижения конечных показателей результативности деятельности бюджетных и казенных учреждений.		Минздрав РСО-Алания, Минобраз РСО-Алания, Минтруд РСО-Алания, Минкульт РСО-Алания, Минмолспрорт РСО-Алания.
7.3	Применение механизмов оценки эффективности деятельности руководителей бюджетных и казенных учреждений. Установление ответственности руководителей бюджетных и казенных учреждений за неэффективное использование бюджетных средств	I квартал 2012 года		Внесение изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных и казенных учреждений, устанавливающих ответственность руководителя за неэффективное расходование бюджетных средств: - снижение показателей результативности; - содержание сверхнормативного штата; - увеличение кредиторской задолженности; - превышение цен при закупках товаров, работ, услуг; - рост потребления коммунальных услуг; - эффективность расходования внебюджетных средств		Повышение мотивации руководителей бюджетных и казенных учреждений к более эффективному расходованию бюджетных средств. Расторжение трудовых договоров с руководителями учреждений, допустивших снижение показателей результативности и эффективности расходования бюджетных средств за отчетный период		Минздрав РСО-Алания, Минобраз РСО-Алания, Минтруд РСО-Алания, Минкульт РСО-Алания, Минмолспрорт РСО-Алания.