Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 02 марта 2021 г. по делу N 8а-2011/2021[88а-4433/2021]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ляпина Н.А, судей Белова В.И. и Сказочкина В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу представителя Главного Управления МЧС России по Оренбургской области по доверенности ФИО1 на решение Бузулукского районного суда Оренбургской области от 3 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 5 ноября 2020 года по административному делу N 2(1)а-1190/2020 по административному исковому заявлению администрации города Бузулука Оренбургской области к Главному Управлению МЧС России по Оренбургской области, начальнику отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Бузулуку, Бузулукскому и Грачевскому районам Управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Оренбургской области ФИО2 о признании незаконным предписания по устранению выявленных нарушений установленных требований в области гражданской обороны.

Заслушав доклад судьи Белова В.И, изложившего обстоятельства дела, доводы кассационной жалобы, объяснения в ее поддержку представителей ГУ МЧС России по Оренбургской области по доверенностям ФИО3 и ФИО4, объяснения представителя администрации города Бузулука Оренбургской области по доверенности ФИО7, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, поданные ею возражения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

администрация города Бузулука Оренбургской области обратилась в суд с административным исковым заявлением к Главному Управлению МЧС России по Оренбургской области, начальнику отдела надзорной деятельности и профилактической работы (далее - ОНД и ПР) по г. Бузулуку, Бузулукскому и Грачевскому районам Управления надзорной деятельности и профилактической работы (далее - УНД и ПР) ГУ МЧС России по Оренбургской области ФИО2 о признании незаконным предписания по устранению выявленных нарушений установленных требований в области гражданской обороны.

В обоснование заявленных требований указано, что в период с 23 марта по 17 апреля 2020 года на основании распоряжения заместителя начальника Главного управления МЧС России по Оренбургской области - начальника УНД и ПР ФИО5 от 5 марта 2020 года N 3-ГО, была проведена внеплановая выездная проверка в отношении муниципального образования г. Бузулук Оренбургской области (администрации г. Бузулука), по результатам которой 17 апреля 2020 года составлены акт проверки и предписание по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны N 3-ГО.

Администрация г. Бузулука считает оспариваемое предписание незаконным, так как оно не соответствует нормативным правовым актам и нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Определением судьи Бузулукского районного суда Оренбургской области от 7 июля 2020 года в качестве заинтересованного лица к участию в деле привлечено ГКУ "Центр по обеспечению мероприятий гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций".

Решением Бузулукского районного суда Оренбургской области от 3 августа 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 5 ноября 2020 года, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятыми судебными актами, административный ответчик в лице представителя ФИО1 11 января 2021 года через суд первой инстанции обратился в Шестой кассационный суд общей юрисдикции с кассационной жалобой, поступившей 21 января 2021 года, в которой просит их отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Давая собственный анализ обстоятельствам дела и нормам законодательства, податель жалобы ссылается на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и неправильное применение норм материального и процессуального права, указывает, что мероприятия, проводимые администрацией г. Бузулука по оснащению местной системы оповещения каналами телефонной связи, программным обеспечением для передачи информации по системе СМС-сообщений не являются мероприятиями по устранению нарушений, изложенных в пункте 1 предписания. Полагает, что представленные доказательства о проведении проектно-изыскательских работ по реконструкции Бузулукского сегмента РАСЦО подтверждают тот факт, что администрацией г. Бузулука не осуществляется реконструкция и модернизация системы оповещения населения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, что согласно части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не препятствует ее рассмотрению.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу частей 2 и 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Однако таких нарушений по данному делу допущено не было, судебные акты сомнений в законности не вызывают.

Основания и мотивы, по которым суды пришли к поставленным под сомнение в жалобе выводам, доказательства, принятые судами во внимание, примененные нормы материального и процессуального права подробно приведены в оспариваемых актах и судебная коллегия суда кассационной инстанции не усматривает оснований считать их неправильными.

Как видно из материалов дела и установлено судами, в соответствии с оспариваемым предписанием необходимо устранить следующие нарушения: не осуществляется реконструкция и модернизация местной системы оповещения населения на базе технических средств нового поколения; система оповещения муниципального образования город Бузулук не сопряжена программно с региональной автоматизированной системой оповещения Оренбургской области. Срок устранения вышеуказанных нарушений установлен 1 мая 2021 года.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что оснований для вменения администрации г. Бузулука в качестве нарушения отсутствие реконструкции и модернизации местной системы оповещения населения, а также отсутствие программного сопряжения системы оповещения муниципального образования г. Бузулук с региональной системой оповещения Оренбургской области не имеется, администрация города Бузулука предприняла все зависящие от неё меры для исполнения требований законодательства в данной части.

Также судами учтено, что оспариваемое предписание не отвечает критериям законности, конкретности и исполнимости, поскольку представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации, который выносится в случае установления нарушений законодательства в целях их устранения. При этом важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания является исполнимость предписания, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Судебная коллегия Шестого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены или изменения принятых судебных актов, поскольку они являются верными, основанными на фактических обстоятельствах дела, на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств, правовая оценка которым дана в соответствии с требованиями статей 62 и 84 КАС РФ, а также на нормах действующего законодательства - статье 8 Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне", пунктах "а", "в", "г", "м" части 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ), пункте 8 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 года N 804, пунктах 7 и 15.2 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного Приказом МЧС России от 14 ноября 2008 года N 687, положениях ГОСТ Р 42.3.01-2014 "Национальный стандарт Российской Федерации. Гражданская оборона. Технические средства оповещения населения. Классификация. Общие технические требования".

Так, приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) N 422, Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации (Мининформсвязи РФ) N 90, Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкультуры РФ) N 376 от 25 июля 2006 года утверждено Положение о системах оповещения населения (действовавшее в период выдачи оспариваемого предписания и утратившее силу с 1 января 2021 года в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 11 июля 2020 года N 1034, то есть ранее окончания срока устранения нарушений по предписанию - 1 мая 2021 года).

Согласно пунктам 3, 4 указанного Положения система оповещения представляет собой организационно-техническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) и населения. Системы оповещения создаются: на федеральном уровне - федеральная система оповещения (на территории Российской Федерации); межрегиональном уровне - межрегиональная система оповещения (на территории федерального округа); региональном уровне - региональная система оповещения (на территории субъекта Российской Федерации); муниципальном уровне - местная система оповещения (на территории муниципального образования). Системы оповещения всех уровней должны технически и программно сопрягаться.

Из пункта 9 данного Положения следовало, что основной задачей региональной системы оповещения является обеспечение доведения информации и сигналов оповещения до: руководящего состава гражданской обороны и территориальной подсистемы РСЧС субъекта Российской Федерации; главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации; органов, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны при органах местного самоуправления; единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований; населения, проживающего на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Пунктом 10 указанного Положения было предусмотрено, что основной задачей муниципальной системы оповещения является обеспечение доведения информации и сигналов оповещения до: руководящего состава гражданской обороны и звена территориальной подсистемы РСЧС, созданного муниципальным образованием; специально подготовленных сил и средств, предназначенных и выделяемых (привлекаемых) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, сил и средств гражданской обороны на территории муниципального образования; дежурно-диспетчерских служб организаций, эксплуатирующих потенциально опасные производственные объекты; населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования.

Таким образом, из пунктов 9 и 10 данного Положения усматривалось, что доведение информации и сигналов оповещения до населения, проживающего на территории Оренбургской области, куда входит г. Бузулук, является основной задачей региональной системы оповещения, хотя в предписании было указано на нарушение пункта 4 администрацией г. Бузулука.

Как верно указано судами и следует из материалов дела, одним из сегментов местной системы оповещения является Бузулукский сегмент региональной автоматизированной системы централизованного оповещения (далее - РАСЦО), состоящий из аппаратуры 5Ф-88 (1975 года выпуска), П-164-Б (1986 года выпуска) и 14 электросирен, который технически сопряжен с РАСЦО Оренбургской области.

Указанная аппаратура является собственностью Оренбургской области и находится на балансе ГКУ Оренбургской области "Центр по обеспечению мероприятий гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций", а не администрации г. Бузулука, что видно из Устава Центра.

Позиция судов о том, что в компетенцию администрации г. Бузулука не входит содержание и обеспечение работоспособности Бузулукского сегмента указанного комплекса оповещения, согласуется с положениями статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепляющей, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества.

4 февраля 2019 года в целях реконструкции и модернизации системы оповещения администрацией города Бузулука направлено письмо в Правительство Оренбургской области с просьбой рассмотреть вопрос о проведении реконструкции Бузулукского сегмента РАСЦО в соответствии с проектной документацией ЗАО НПО "СЕНСОР" - "Реконструкция региональной автоматизированной системы централизованного оповещения гражданской обороны Оренбургской области".

Судами принят во внимание акт проверки технического состояния РАСЦО Оренбургской области, утвержденный руководителем гражданской обороны - Губернатором Оренбургской области в 2019 году, из которого видно, что РАСЦО субъекта смонтировано 42 года назад, при сроке эксплуатации 12 лет. Завода-изготовителя данной аппаратуры уже не существует, ресурс исчерпан, резерва комплектующих нет. Данная аппаратура является аналоговой и программного обеспечения не имеет. Программное сопряжение ввиду аналогового оборудования невозможно. Переход сетей связи на цифровые каналы делает невозможным интеграцию устаревшей аппаратуры РАСЦО Оренбургской области с межрегиональной системой оповещения Приволжского федерального округа. РАСЦО Оренбургской области не соответствует требованиям законодательства, предъявляемым к оповещению населения, нуждается в срочной замене (реконструкции или модернизации) на более современные автоматизированные системы оповещения (т. 1, л.д. 110 - 118).

Постановлением Правительства Оренбургской области от 28 июня 2019 года N 454-пп "О заключении государственного контракта на выполнение работ для обеспечения нужд Оренбургской области на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств" по заказу ГКУ Оренбургской области "Комплексная безопасность" разработана проектно-сметная документация "Реконструкция региональной автоматизированной системы централизованного оповещения гражданской обороны Оренбургской области", куда включен и город Бузулук. Данной программой предусмотрено программное сопряжение системы оповещения города Бузулука с РАСЦО Оренбургской области.

Суды также учли, что постановлением администрации города Бузулука от 2 октября 2017 года N 1904-п утверждено Положение о местной системе оповещения и информирования населения об опасностях, возникающих при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций и при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов.

В соответствии с данным Положением местная система оповещения является самостоятельной системой оповещения, технически и программно сопрягающейся с региональной системой оповещения и информирования населения Оренбургской области и представляет собой организационнотехническое объединение сил, средств связи и оповещения, каналов сети связи общего пользования, других средств, размещенных на пунктах управления гражданской обороны, сетей местного телерадиовещания.

Судами проанализированы подробно приведенные в судебных актах технические средства связи и оповещения, включенные в местную систему оповещения, на основании материалов дела установлено, что администрацией города Бузулука в целях модернизации отдельных сегментов местной системы оповещения проведены необходимые мероприятия.

Этот вывод соответствует пункту "м" части 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ о том, что к числу полномочий органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций отнесено самостоятельное создание и поддержание в постоянной готовности муниципальных систем оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

Судами установлено, что местная система оповещения населения на базе технических средств нового поколения в администрации г. Бузулука соответствует нормативным правовым актам, что также подтверждается выводами, изложенными в постановлении мирового судьи судебного участка N 1 г. Бузулука Оренбургской области от 22 мая 2020 года о прекращении производства по делу (N 5-373/13/20) об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с отсутствием состава данного правонарушения, вынесенным по результатам рассмотрения протокола об административном правонарушении N 1 от 27 апреля 2020 года, составленного по результатам проверки и выдачи аналогичного предписания от 8 апреля 2019 года, не исполненного администрацией г. Бузулука в установленный срок до 1 марта 2020 года.

Кроме того, суды пришли к верному выводу о том, что оспариваемое предписание не содержит указаний на конкретные действия, которые в полной мере приведут к точному соблюдению мероприятий, указанных в действующих нормах законодательства о гражданской обороне, направленных на обеспечение безопасности граждан.

В рассматриваемом случае акт проверки и предписание от 17 апреля 2020 года содержат указание только на вид выявленного нарушения, наименование нормативных актов, требования которых нарушены, срок устранения.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

В нарушение указанных положений в оспариваемом предписании не указаны конкретные сегменты местной системы оповещения, которые не соответствуют требованиям законодательства, а также не указано место выявленного нарушения.

Ограничившись общим указанием на несоответствие системы оповещения требованиям законодательства, должностное лицо без конкретизации действий, осуществление которых возлагается на адресата предписания в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, допускает возможность неоднозначного толкования выданного предписания, хотя оно не должно носить признаки формального выполнения требований, то есть должно быть реально исполнимым.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 227 КАС РФ суд вправе принять решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Как следует из содержания части 2 статьи 62 и части 11 статьи 226 КАС РФ, обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо.

Вопреки приведенным нормам процессуального права, административным ответчиком доказательства соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого предписания, соответствия содержания предписания нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, не представлены.

Доводы жалобы с иным толкованием положений законодательства в сфере гражданской обороны не подтверждают неправильного применения судами норм материального или процессуального права, а направлены на переоценку исследованных судами обстоятельств дела, представленных доказательств и сделанных на их основе выводов, что в силу положений статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не относится к компетенции суда кассационной инстанции.

Установленные по административному делу фактические обстоятельства, оцениваемые судебной коллегией применительно к вышеприведенным нормам, подтверждают правомерность выводов судов об удовлетворении административного иска, он сделан при правильно определенных характере правоотношений, возникших между сторонами по делу, и законе, подлежащем применению, верном определении юридически значимых обстоятельств по делу и законном распределении бремени доказывания между сторонами, достаточности собранных по делу доказательств и их надлежащей оценке, тщательном исследовании всех фактических обстоятельств дела, их доказанности, оснований не согласиться с таким выводом судов не имеется.

Суждения, приведенные в кассационной жалобе, лишены бесспорных правовых аргументов и не опровергают установленные по делу обстоятельства. При этом аналогичные доводы были тщательно проверены на стадии апелляционного рассмотрения дела, обоснованно отвергнуты как несостоятельные с приведением убедительных мотивов в апелляционном определении. Каких-либо новых доводов, способных на данной стадии поставить под сомнение законность и обоснованность состоявшихся по делу судебных постановлений и повлечь их отмену либо изменение, в кассационной жалобе и дополнениях к ней не приведено.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Бузулукского районного суда Оренбургской области от 3 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 5 ноября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя Главного Управления МЧС России по Оренбургской области по доверенности ФИО1 - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 11 марта 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: