Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 24 марта 2021 г. по делу N 8а-1232/2021[88а-2044/2021]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Белоусовой Ю.К.

Зайнуллиной Г.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу (поименованную как кассационное представление) прокурора Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания на решение Дигорского районного суда Республики Северная Осетия-Алания от 18 сентября 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 13 января 2021 г.

по административному делу по административному иску прокурора Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания к Собранию представителей муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания о признании незаконным и отмене решения от 28 февраля 2018 г. N 2-13-6.

Заслушав доклад судьи Фахретдиновой Р.Ф, выслушав прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, поддержавшего доводы кассационной жалобы прокурора Республики Северная Осетия-Алания, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Заместитель прокурора Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания Байсонгуров В.В. обратился в суд с административным иском в интересах Муниципального района Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания к Собранию представителей муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания о признании незаконным и отмене решения от 28 февраля 2018 г. N 2-13-6.

В обоснование требований указано, что прокуратурой Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания проведена проверка по обращению Дзотцоева Б.А. о неправомерных действиях администрации местного самоуправления Дигорского городского поселения Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания и Контрольно-счетной палаты Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания. В ходе которой установлено, что 28 февраля 2018 г..решением Собрания представителей муниципального образования Дигорского района N 2-13-6 председателем контрольно-счетной палаты муниципального образования Дигорского района была избрана Никголова И.М, состоящая в браке с Коцкиевым Э.В, который является главой администрации местного самоуправления Дигорского городского поселения Республики Северная Осетия-Алания и главой муниципального образования Дигорского городского поселения. Однако положением о контрольно-счетной палате предусмотрено, что ее председатель не может состоять в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестра, а также братья, сестра, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования - председателем Собрания представителей муниципального образования Дигорский район, главой местной администрации, руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории муниципального образования Дигорский район. Между тем, в нарушение данной нормы, председателем контрольно-счетного органа Дигорского района Никголовой И.М. не было принято никаких мер по уведомлению о возможности возникновения конфликта интересов при избрании ее на должность председателя контрольно-счетной палаты Дигорского района РСО-Алания.

По мнению прокурора, наличие близкого родства (свойства) между главой администрации местного самоуправления Дигорского городского поселения и председателем контрольно-счетного органа Дигорского района препятствует исполнению последним своих должностных обязанностей при проведении проверки органов местного самоуправления Дигорского городского поселения ввиду наличия конфликта интересов, в результате чего невозможно обеспечить достоверность и объективность результатов проводимых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Решением Дигорского районного суда Республики Северная Осетия-Алания от 18 сентября 2020 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 13 января 2021 г, требования прокурора Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе прокурора Республики Северная Осетия-Алания (поименованной кассационным представлением), поданной через суд первой инстанции 11 февраля 2021 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции вместе с делом 19 февраля 2021 г, ставится вопрос об отмене судебных актов ввиду неправильного применения норм материального и процессуального права, вынесении нового решения об удовлетворении административного иска.

В возражениях на кассационную жалобу прокурора Республики Северная Осетия-Алания Администрация муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле и не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела в пределах доводов жалобы, возражений на нее, обсудив их, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Как установлено судами, решением Собрания представителей муниципального образования Дигорского района от 30 ноября 2018 г. N 3-21-6 утверждено положение "О контрольно-счетной палате муниципального образования Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания", согласно части 4.11 которого председатель контрольно-счетной палаты не может состоять в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования - председателем Собрания представителей муниципального образования Дигорский район, главой местной администрации, руководителям судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории муниципального образования Дигорский район.

Согласно выписке из ЕГРЮЛ от 19 июня 2020 г. председателем Собрания представителей муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания является Езеев А.Р.

Согласно выписке из ЕГРЮЛ от 28 марта 2019 г. главой администрации местного самоуправления муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания является Кодзасов М.Д.

Согласно решению о проведении проверки от 27 февраля 2020 г. N106 прокурором Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания назначена проверка Счетной палаты Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания на основании обращения Дзотцоева Б.А. на предмет исполнения требований трудового законодательства.

В ходе проверки установлено, что Никголова И.М. избрана Председателем Контрольно-счетной палаты муниципального образования Дигорский район решением Собрания представителей муниципального образования Дигорский район от 28 февраля 2018 г. N 2-13-6.

При этом Никголова И.М. состояла с 8 февраля 2006 г. в зарегистрированном браке с Коцкиевым Э.В, который согласно выписке из ЕГРЮЛ является главой администрации местного самоуправления Дигорского городского поселения Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания.

Согласно объяснениям Нигколовой И.М. от 13 марта 2020 г. она состоит в должности председателя контрольно-счетной палаты Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания с 2014 г.

Согласно свидетельству о расторжении брака серия от 12 мая 2020 г. серии I-ИО N 566692, брак между Коцкиевым Э.В. и Никголовой И.М. расторгнут 12 мая 2020 г.

Судом первой инстанции, исходя из того, что частью 4.11 положения о контрольно-счетной палате муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания запрет на близкое родство и свойство председателя контрольно-счетной палаты с руководителями муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания (в том числе Дигорского городского поселения Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания) не установлен, каждый из муниципальных образований является самостоятельным публично-правовым образованием, муниципальные органы которых являются самостоятельными юридическими лицами, муниципальное образование Дигорский район и его представительные и исполнительные органы не участвуют в формировании органов и должностных лиц муниципального образования Дигорское городское поселение Дигорского района, руководитель контрольно-счетной палаты муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания и глава администрации местного самоуправления Дигорского городского поселения Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания являются выборными должностями и в прямой зависимости друг от друга не находятся, в признании незаконным и отмене оспариваемого решения от 28 февраля 2018 г. N 2-13-6 отказал.

Судом первой инстанции также указано, что в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе создать контрольно-счетный орган данного муниципального образования, при этом предусмотренная положением о контрольно-счетной палате муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания возможность заключения соглашений представительных органов поселений, входящих в состав муниципального образования Дигорский район, с Собранием представителей муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания о передаче контрольно-счетной палате муниципального образования Дигорский район полномочий контрольно-счетного органа поселения сама по себе о незаконности решения об избрании председателем контрольно-счетной палаты муниципального образования Дигорский район Никголову И.М, состоявшую в браке с главой администрации местного самоуправления Дигорского городского поселения Дигорского района Коцкиевым Э.В, не свидетельствует, поскольку такого соглашения между представительным органом Дигорского городского поселения и Собранием представителей муниципального образования Дигорский район не заключено, полномочия по внутреннему муниципальному финансовому контролю Дигорского городского поселения осуществляются согласно постановлению главы администрации местного самоуправления Дигорского городского поселения Дигорского района от 12 января 2017 г. N 30 заместителем главы, главным бухгалтером администрации местного самоуправления Дигорского городского поселения Садовая Т.П.

С такими выводами суда первой инстанции согласился суд апелляционной инстанции, признав решение от 28 февраля 2018 г. N 2-13-6 соответствующим закону в отсутствие запрета на близкое родство и свойство председателя контрольно-счетной палаты муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания с руководителями муниципальных образований, расположенных в пределах территории Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания. Судом апелляционной инстанции также указано об обоснованности суждения об отсутствии прямой подчиненности и служебной зависимости главы администрации местного самоуправления Дигорского городского поселения Республики Северная Осетия-Алания от председателя контрольно-счетной палаты муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания, как и наоборот.

Судебная коллегия полагает такие выводы судов первой и апелляционной инстанций верными.

В соответствии со статьей 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с частью 1 статьи 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования.

В силу части 11 статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Согласно части 5 статьи 14 того же Федерального закона должностные лица контрольно-счетных органов несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за достоверность и объективность результатов проводимых ими контрольных и экспертноаналитических мероприятий, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны.

В соответствии с частью 6 статьи 7 названного Федерального закона граждане, замещающие должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования, не могут состоять в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с председателем представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, главой местной администрации, руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории соответствующего муниципального образования.

В соответствии с частью 1 статьи 31 Устава муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания, утвержденного решением Собрания представителей муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания от 12 марта 2015 г. N2-24-5 в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля Собранием представителей муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания образуется контрольно-счетная палата муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания.

Согласно части 4.11 положения о контрольно-счетной палате муниципального образования Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания, утвержденного решением Собрания представителей муниципального образования Дигорского района от 30 ноября 2018 г. N 3-21-6, председатель контрольно-счетной палаты не может состоять в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования - председателем Собрания представителей муниципального образования Дигорский район, главой местной администрации, руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории муниципального образования Дигорский район.

Согласно общедоступным сведениям ЕГРЮЛ Коцкиев Э.В, который является главой администрации местного самоуправления Дигорского городского поселения Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания, и состоял в браке с Никголовой И.М, не был главой муниципального образования - председателем Собрания представителей муниципального образования Дигорский район, главой местной администрации муниципального образования Дигорский район, руководителем судебных либо правоохранительных органов, расположенных на территории муниципального образования Дигорский район, ни на момент разрешения административного дела, ни на момент вынесения оспариваемого решения от 28 февраля 2018 г. N 2-13-6.

Согласно постановлению главы Дигорского городского поселения Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания от 12 января 2017 г. N30 утвержден прилагаемый Порядок осуществления полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю; заместитель главы - главный бухгалтер администрации местного самоуправления Дигорского городского поселения Садовая Т.П. определена органом внутреннего муниципального финансового контроля.

Приведенные положения федерального законодательства, а также принятых в его развитие муниципальных правовых актов правильно проанализированы и применены нижестоящими судами с указанием об отсутствии прямого запрета на замещение выборной должности председателя контрольно-счетного органа муниципального района в случае близкого родства (свойства) с главой администрации местного самоуправления поселения, расположенного на территории муниципального района, поскольку такой запрет установлен в отношении определенных должностных лиц, в число которых входят глава данного муниципального района, глава представительного органа данного муниципального района, глава местной администрации данного муниципального района, а также руководители судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории муниципального района.

Расширительному толкованию запрет на замещение выборной должности председателя контрольно-счетного органа муниципального района не подлежит, указанное в части 6 статьи 7 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" должностное лицо - глава местной администрации поименован в единственном числе, что указывает на установление запрета в отношении родства (свойства) с главой местной администрации того муниципального образования, в котором избирается председатель контрольно-счетной палаты, а не каких-либо иных муниципальных образований вне зависимости от их территории.

Аналогичным образом сформулирован запрет в Положении о контрольно-счетной палате муниципального образования Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания, утвержденного решением Собрания представителей муниципального образования Дигорского района от 30 ноября 2018 г. N 3-21-6.

Выводы об этом судов первой и апелляционной инстанции основаны на принципах самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статьях 12, 132 Конституции Российской Федерации, согласно которым в Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения.

В то же время вопросы местного значения городского поселения и вопросы местного значения муниципального района выделены и закреплены отдельно в статьях 14, 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Самостоятельность органов местного самоуправления на каждом уровне обеспечивается закреплением в статьях 51, 52 названного Федерального закона положений о том, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет); составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, доводы прокурора Республики Северная Осетия-Алания о наличии запрета Нигкоевой И.М. на замещение выборной должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования Дигорский район не основаны на законе.

Доводы кассационной жалобы о наличии конфликта интересов при осуществлении Нигколовой И.М. своих должностных обязанностей были предметом обсуждения судов первой и апелляционной инстанции и обоснованно отклонены ввиду следующего.

В силу частей 1, 2 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-Ф "О противодействии коррупции" под конфликтом интересов в понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий). Под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) указанным лицом и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

В соответствии с положениями статьи 11 названного Федерального закона указанное лицо обязано принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, обязано уведомить о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. Представитель нанимателя (работодатель), если ему стало известно о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения данного лица, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, осуществляются путем отвода или самоотвода указанного лица в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Непринятие лицом, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, законодательством о противодействии коррупции предусмотрены последствия возникновения конфликта интересов, который не был предотвращен или урегулирован, путем признания действий лица, являющегося стороной конфликта интересов, не принявшего в случае его возникновения соответствующих закону мер, правонарушением, влекущим увольнение указанного лица, однако не влечет признания незаконным акта об избрании (назначении) такого лица на должность до ситуации, в которой конфликт интересов возникнет.

Более того, само по себе понятие конфликта интересов предполагает личную заинтересованность (прямую либо косвенную) лица, замещающего определенную должность, то есть возникает в ходе выполнения должностных обязанностей и препятствует их надлежащему, объективному и беспристрастному исполнению, а значит, не может возникать до назначения на эту должность и до начала осуществления функциональных полномочий.

При таких обстоятельствах, суды первой и апелляционной инстанции обоснованно признали действия и решение административного ответчика не противоречащими требованиям действующего законодательства, и не нарушающими права муниципального образования.

Доводы жалобы о том, что проверки Дигорского городского поселения муниципального образования Дигорский район с 2014 г. фактически осуществляются контрольно-счетной палатой муниципального образования Дигорский район Республики Северная Осетия-Алания без наличия какого-либо соглашения о передаче функций внешнего финансового контроля от городского поселения району в соответствии с планом проверок и отчетами о его исполнении, утверждаемыми в 2015-2018 г.г. председателем контрольно-счетной палаты Нигколовой И.М, отмену либо изменения обжалуемых судебных актов не влекут, поскольку требованиями административного истца трудовые правоотношения и возможный в ходе их осуществления конфликт интересов, не охватываются, административный иск заявлен об оспаривании решения органа местного самоуправления. При этом правовые последствия возникновения конфликта интересов, который не был предотвращен или урегулирован, в виде признания действий лица, являющегося стороной конфликта интересов, не принявшего в случае его возникновения соответствующих закону мер, правонарушением, влекущим увольнение указанного лица, как то установлено в законе административным истцом не заявлены.

При таком положении, выводы судов первой и второй инстанций соответствуют обстоятельствам дела и не нарушают нормы материального либо процессуального права, что является основанием для оставления обжалуемых судебных актов без изменения.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Дигорского районного суда Республики Северная Осетия-Алания от 18 сентября 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 13 января 2021 г. оставить без изменения, кассационную жалобу кассационную жалобу прокурора Дигорского района Республики Северная Осетия-Алания - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина

Мотивированное кассационное определение изготовлено 25 марта 2021 г.