Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 24 марта 2021 г. по делу N 8а-2407/2021[88а-4415/2021]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Алексеева Д.В. и Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи кассационную жалобу Лоскутовой Л.В. на решение Гайского городского суда Оренбургской области от 25 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 8 октября 2020 года по административному делу N 2а-220/2020 по административному исковому заявлению Лоскутовой Л.В. к администрации Гайского городского округа Оренбургской области о признании недействительными проекта планировки территории, публичных слушаний, протокола по проведению публичных слушаний, заключения по проекту планировки территории, постановления администрации Гайского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ N.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителя Лоскутовой Л.В. по доверенности Слепенко Е.Ю, возражения представителей администрации Гайского городского округа Оренбургской области по доверенности Кудабаевой Р.Х, Управления архитектуры и градостроительства администрации Гайского городского округа Оренбургской области по доверенности Кофейниковой О.С, товарищества собственников недвижимости "Теплый стан" по доверенности Малова А.В, Проломова Е.П, против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Мигунова В.Ю, полагавшего обжалуемые судебные акты подлежащими отмене с принятием по делу нового решения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Лоскутова Л.В. (далее - административный истец) обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации Гайского городского округа Оренбургской области (далее - административный ответчик, Администрация) с вышеназванными требованиями, в обоснование которых указала, что она является собственником жилых домов и земельных участков, с кадастровыми номерами N, расположенных в "адрес"

ДД.ММ.ГГГГ административному истцу стало известно о том, что постановлением Главы Гайского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ N утвержден проект планировки территории товарищества собственников недвижимости "Теплый стан" (далее - ТСН "Теплый стан"), расположенного в восточной части кадастрового квартала N.

По мнению административного истца, названное постановление Администрации является неправомерным, влекущим нарушение ее прав, свобод и законных интересов, поскольку принадлежащее ей недвижимое имущество незаконно включено в состав проекта планировки территории ТСН "Теплый стан". Лоскутова Л.В. указывала, что она не является членом ТСН "Теплый стан", заявление о подготовке документации по планировке территории не подавала. Полагает, что ее лишили права участвовать в публичных слушаниях по обсуждению проекта планировки территории ТСН "Теплый стан". В постановлении "О назначении публичных слушаний по обсуждению проекта планировки территории ТСН "Теплый стан" отсутствуют сведения относительно земельных участков с кадастровыми номерами N

При составлении проекта планировки территории также были допущены нарушения требований закона, выразившиеся в отсутствии информации и мероприятий по установлению сервитута и соответствия его требованиям закона; неполучении согласия собственников смежных земельных участков; отсутствует линия отступа от красных линий; отсутствии информация о границах предоставляемого земельного участка ТСН и данных о регистрации; отсутствии местоположения объектов, обязательных для садоводческих товариществ; отсутствия листа проекта межевания с указанием способов формирования земельных участков; отсутствия листа 4 - схема использования территории в период подготовки проекта планировки.

Административный истец считает, что отнесение принадлежащего ей на праве собственности одного из земельных участков к территории общего пользования является неправомерным, нарушает ее права владения и распоряжения по своему усмотрению.

Также, по мнению Лоскутовой Л.В, в нарушение требований земельного и градостроительного законодательства в оспариваемом проекте планировки территории отсутствует информация об изъятии земельных участков для муниципальных нужд.

Решением Гайского городского суда Оренбургской области от 25 июня 2020 года, оставленным апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 8 октября 2020 года без изменения, в удовлетворении указанных административных исковых требований Лоскутовой Л.В. отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции 13 января 2021 года, административный истец Лоскутова Л.В. ставит вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных с нарушением норм материального права, и принятии нового решения об удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование поданной кассационной жалобы ее автор не соглашается с выводами судов о соблюдении Администрацией процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, считает, что судами не принято во внимание отсутствие у Главы городского округа полномочий по назначению публичных слушаний по спорному вопросу. Кроме этого, Лоскутова Л.В. полагает, что в протоколе публичных слушаний отсутствуют предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации обязательные реквизиты. При этом заявитель кассационной жалобы повторяет о несоблюдении административным ответчиком процедуры согласования с ней местоположения образуемых земельных участков, и отсутствие в нормативном правовом акте сведений об изъятии земельных участков для муниципальных нужд.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, поступившие на нее письменные возражения, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции считает, что кассационная жалоба подлежит частичному удовлетворению.

Так, согласно части 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Проект планировки территории и проект межевания территории относятся к документации по планировке территории, которая подготавливается в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (части 1 и 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Органы местного самоуправления городского округа уполномочены утверждать документацию по планировке территории в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (пункт 4 части 3 статьи 8), а именно согласно части 5 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории и утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учетом особенностей, изложенных в части 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные названным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В силу содержания пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 год N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе утверждение правил землепользования и застройки.

Пунктом 29 части 1 статьи 5 Устава муниципального образования Гайского городского округа Оренбургской области определено, что к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории.

Так, из материалов административного дела следует, что постановлением администрации Гайского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ N-пА "О разработке проекта планировки территории ТСН "Теплый стан", расположенного в восточной части кадастрового квартала 56:09:0105013", ТСН "Теплый стан" разрешено выступить заказчиком работ по разработке проекта планировки территории ТСН "Теплый стан", расположенного в восточной части кадастрового квартала N.

Данное постановление опубликовано в газете "Гайская новь" (выпуск от ДД.ММ.ГГГГ N), а также размещено на официальном сайте администрации Гайского городского округа.

По заказу ТСН "Теплый стан" разработан проект планировки ТСН "Теплый стан", расположенного в восточной части кадастрового квартала N, на территории МО Гайский городской округ Оренбургской области.

В соответствии с Положением о публичных слушаниях, утвержденным решением Совета депутатов Гайского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ N, с учетом положений статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Главой Гайского городского округа принято постановление от ДД.ММ.ГГГГ N о назначении публичных слушаний по обсуждению проекта планировки территории ТСН "Теплый стан", расположенного в восточной части кадастрового квартала N.

Объявление о проведении публичных слушаний, назначенных на ДД.ММ.ГГГГ в 16:00 часов, опубликовано в газете "Гайская новь" (выпуск от ДД.ММ.ГГГГ N), а также размещено на официальном сайте города Гая в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

ДД.ММ.ГГГГ проведены публичные слушания по вопросу утверждения проекта планировки. После чего подготовлено заключение и протокол публичных слушаний.

ДД.ММ.ГГГГ заключение по итогам публичных слушаний опубликовано в газете "Гайская новь" и размещено на официальном сайте города в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

ДД.ММ.ГГГГ главой Гайского городского округа принято постановление N "Об утверждении проекта планировки территории ТСН "Теплый стан", расположенного в восточной части кадастрового квартала 56:09:0105013".

ДД.ММ.ГГГГ указанное постановление опубликовано в газете "Гайская новь" (выпуск N, а также в информационно-коммуникационной сети Интернет на официальном сайте администрации Гайского городского округа и вступило в силу со дня опубликования.

Разрешая административный спор и отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, пришли к обоснованным выводам о том, что оспариваемое постановление принято уполномоченным на дату его издания органом, в установленной форме, с соблюдением процедур, установленных статьями 45 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Выводы судов в названной части подтверждаются представленными по делу доказательствами, вытекают из правильного применения норм материального права, регулирующих спорные отношения.

Отклоняя доводы административного истца о недопустимости установления красных линий, утвержденных оспариваемым проектом планировки, и отказывая в удовлетворении требований об исключении из документации по планировке красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N, суды нижестоящих инстанций обоснованно указали, что по смыслу части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование осуществляется в целях комплексного развития территории, исходя из совокупности различных факторов, и карты, входящие в состав документации по планировке, отображают не только фактическое, но и перспективное использование территории.

Из проекта планировки ТСН "Теплый стан" следует, что он разработан в целях устойчивого обеспечения, развития и рационального использования территорий, выделения элементов планировочной структуры и предусматривает размещение на отведенной территории дачных домов, принадлежащих членам ТСН "Теплый стан" на правах собственности.

Проектируемый участок расположен в восточной части кадастрового квартала N Гайского городского округа Оренбургской области в непосредственной близости к государственной границе Российской Федерации и Республики Казахстан по правобережной части р. Урал, в 18 км в юго-западном направлении от г. Новотроицк. Территория участка располагается на землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землях для обеспечения космической деятельности, землях обороны, безопасности и землях иного специального назначения, в зоне застройки дачными домами.

Внешняя транспортная связь проектируемой территории осуществляется посредством существующих полевых дорог общего пользования, связывающих ТСН "Теплый стан" с г. Новотроицк. Внутриплощадочная связь по территории товарищества осуществляется по существующим автомобильным проездам, с обеспечением подъездов к каждому дачному дому. Движение общественного транспорта не предусматривается. Внутриплощадочные проезды организованы с учетом архитектурно-планировочной организации территории и характером застройки. Проезд к домам членов ТСН осуществляется по внутриплощадочным проездам. Проход пешеходов по территории предусматривается по автомобильным проездам, без устройства тротуаров. Автомобильное движение по территории ТСН ограничено и установлено общим собранием членов товарищества.

Анализируя содержание проекта планировки территории ТСН "Теплый стан" суды пришли к верному выводу о том, что проектная документация соответствует генеральному плану городского округа.

Вместе с тем судебная коллегия не может согласиться с выводами суда в части отсутствия необходимости указания информации об изъятии земельного участка с кадастровым номером N в оспариваемом нормативном правовом акте ввиду следующего.

Проект планировки территории подготавливается для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации основная часть проекта планировки территории включает в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии.

Материалы по обоснованию проекта планировки территории должны содержать, в том числе, схему организации движения транспорта (включая транспорт общего пользования) и пешеходов, отражающую местоположение объектов транспортной инфраструктуры и учитывающую существующие и прогнозные потребности в транспортном обеспечении на территории, а также схему организации улично-дорожной сети подпункт 4 пункта 4 статьи 42).

Как следует из содержания пункта 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, красными линиями являются линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

В свою очередь территорией общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1).

В соответствии с главой 11 СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*, утвержденных Приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1034/пр), проезды относятся к элементам улично-дорожной сети и обеспечивают непосредственный подъезд к участкам жилой, производственной и общественной застройки.

В силу содержания пункта 20 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под объектами местного значения понимаются объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов. Виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа в указанных в пункте 1 части 3 статьи 19 и пункте 1 части 5 статьи 23 настоящего Кодекса областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа, определяются законом субъекта Российской Федерации;

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод об отнесении улично-дорожной сети городского округа к объектам местного значения (территории общего пользования, обозначенной красными линиями).

Согласно части 12.4 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

Согласно пункту 1 статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством.

Пунктом 4 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, предусмотренным федеральными законами.

Из проекта планировки территории СНТ "Теплый стан", утвержденного оспариваемым постановлением органа местного самоуправления, следует, что принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером 56:09:0105013:10 фактически полностью обозначен красными линиями и отнесен к территории общего пользования для организации проезда автомобилей и прохода пешеходов.

С учетом изложенных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации отнесение части земельного участка административного истца к планируемым границам объекта местного значения и территории общего пользования свидетельствует о необходимости решения вопроса об изъятии такого земельного участка.

Между тем в нарушение приведенных норм федерального законодательства оспариваемый акт не содержит таких сведений. Также в материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие, что в отношении оспариваемого проекта планировки территории проводилась процедура согласования с органом местного самоуправления, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд в порядке, предусмотренном частью 12.4 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Суды обеих инстанций не учли данные обстоятельства, имеющие существенное значение для административного дела, и пришли к неправомерному выводу о том, что постановление администрации Гайского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ N не противоречит актам большей юридической силы в той части, в которой не содержит сведений об изъятии земельного участка административного истца. Таким образом, имеются основания для частичной отмены постановленных по делу судебных актов и принятия нового решения.

С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", судебная коллегия считает, что постановление администрации Гайского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ N подлежит признанию не действующим в той части, в которой в данном нормативном правовом акте не определено, подлежит ли земельный участок с кадастровым номером N резервированию и (или) изъятию для муниципальных нужд, согласованному с органами местного самоуправления, со дня вступления настоящего кассационного определения в законную силу.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Гайского городского суда Оренбургской области от 25 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 8 октября 2020 года отменить, принять по делу новое решение.

Признать не действующим с даты вступления в законную силу настоящего кассационного определения постановление Главы Гайского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении проекта планировки территории ТСН "Теплый стан", расположенного в восточной части кадастрового квартала N" в той мере, в которой в указанном нормативном правовом акте не указано, отнесен ли земельный участок с кадастровым номером N к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для муниципальных нужд, согласованное с органами местного самоуправления.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 30 марта 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: