Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17 марта 2021 г. по делу N 8а-2835/2021[88а-4137/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Пушкаревой Н.В. и Евтифеевой О.Э.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Кобежикова Александра Ивановича, поданной через суд первой инстанции 25 января 2021 года, на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 3 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 сентября 2020 года по административному делу N 3а-52/2020 по административному исковому заявлению Кобежикова Александра Ивановича о признании частично недействующим решения Совета депутатов г. Абакана от 24 декабря 2019 года N 134 "Об утверждении Правил землепользования и застройки г. Абакана".

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коган А.Г, полагавшей судебные акты подлежащими оставлению без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

24 декабря 2019 года Абаканским городским Советом депутатов принято решение N 134 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Абакана", пунктом 1 которого утверждены Правила землепользования и застройки города Абакана (приложение).

Пунктом 2 решения признаны утратившими силу решение Абаканского городского Совета депутатов от 10 ноября 2011 года N 183 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Абакана" (градостроительные регламенты, графические материалы), а также все последующие решения указанного представительного органа муниципального образования, которыми вносились изменения в Правила землепользования и застройки города Абакана, утвержденные решением Абаканского городского Совета депутатов от 10 ноября 2011 года N 183.

Решение Совета депутатов города Абакана от 24 декабря 2019 года N 134 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Абакана" с приложениями опубликовано в печатном издании "Абакан" выпуск N 51, 25-30 декабря 2019 года.

Не согласившись с данным решением, Кобежиков А.И. обратился в Верховный Суд Республики Хакасия с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия решения Совета депутатов города Абакана от 24 декабря 2019 года N 134 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Абакана" в части отнесения названными Правилами земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу "адрес", к территориальной зоне Л-1 (зона естественных природных ландшафтов).

В обоснование требований указал, что с 20 января 2011 года он является собственником указанного земельного участка категории земель - земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования "под индивидуальную жилую и хозяйственную застройку и организацию улично-дорожной сети".

Принадлежащий ему земельный участок площадью 24 560 кв.м находится на территории, предназначенной согласно Проекту планировки 2009 года для строительства 2-ой очереди X- жилого района, расположенной в районе карьера песчано-гравийной смеси, в трех километрах юго-западнее города Абакана.

Решением Совета депутатов города Абакана от 18 марта 2014 года N 87 утвержден Генеральный план города Абакана, в соответствии с которым земельный участок с кадастровым номером N, предусматривающий строительство трех объектов индивидуальной жилой застройки, был отнесен к зоне жилой застройки.

В соответствии с картой градостроительного зонирования территории города Абакана, приведенной в Приложении N1 к Правилам землепользования и застройки города Абакана, утвержденным решением Совета депутатов города Абакана от 24 декабря 2019 года N 134, территориальная зона, установленная для указанного земельного участка, изменена с зоны жилой застройки на зону Л-1 (зона естественных природных ландшафтов), исключающую возможность возведения на спорном земельном участке индивидуальных жилых домов.

Поскольку частью 2 статьи 66 Правил землепользования и застройки города Абакана определены виды разрешенного использования для зоны Л-1, среди которых отсутствует установленный для его земельного участка вид разрешенного использования, считает, что нарушены его права на использование земельного участка в соответствии с установленным для него видом разрешенного использования.

Полагает, что изменение территориальной зоны в отношении принадлежащего ему земельного участка осуществлено представительным органом муниципального образования произвольно, а также за пределами оснований, установленных частью 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 3 июня 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 сентября 2020 года, в удовлетворении требований административного истца отказано.

В кассационной жалобе Кобежиков А.И. ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения об удовлетворении требований административного истца, указывая на нарушение судами норм материального права.

Заявитель, приводя доводы административного иска и апелляционной жалобы, указывая на обстоятельства спорных правоотношений, считает, что территориальная зона Л-1 на его земельном участке установлена вопреки действующему градостроительному законодательству, поскольку основания для изменения территориальной зоны спорного земельного участка, установленные частью 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающие исчерпывающий перечень для таких изменений, отсутствовали.

Полагает, что изменение территориальной зоны спорного земельного участка привело к несоответствию Правил землепользования и застройки в оспариваемой части Генеральному плану города Абакана и проекту планировки второй очереди десятого жилого района, согласно которым планировались жилая и хозяйственная застройка и целевое использование данного земельного участка.

Относительно доводов кассационной жалобы Советом депутатов г. Абакана и прокуратурой республики Хакасия принесены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

Разрешая заявленные по существу требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением формы и порядка принятия, а также правил официального опубликования.

Отказывая в удовлетворении требований административного истца, суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, исходя из фактических обстоятельств дела, руководствуясь положениями действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, с учетом сложившейся планировки территории, установив, что территориальное зонирование земельного участка административного истца соответствует одной из функциональных зон, определенной Генеральным планом города Абакана, исходил из того, что оспариваемое решение Совета депутатов города Абакана от 24 декабря 2019 года N 134 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Абакана" в части установления для земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" не противоречит градостроительному законодательству, не создает препятствия административному истцу в использовании земельного участка по целевому назначению, не нарушает права и законные интересы административного истца.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность судебного решения в апелляционном порядке, согласился с выводами суда первой инстанции, указав, что поскольку при отнесении новыми Правилами землепользования и застройки спорного земельного участка к территориальной зоне Л-1 (зона естественных природных ландшафтов) административным ответчиком учтено сохранение на территории спорного земельного участка природного ландшафта, расположение в границах участка прибрежной защитной полосы и водоохранной зоны, а также учтены задачи пространственного развития территории г. Абакана по сохранению и развитию городских ландшафтов, перспективное использование территории города, направленное в соответствии с Генеральным планом города Абакана на увеличение на территории города площади рекреационной зоны, установление оспариваемой территориальной зоны не может рассматриваться как произвольное, не имеющее объективного и разумного оправдания.

Выводы судов являются правильными.

Исходя из положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм, а также положений статьи 2 Закона Республики Хакасия от 7 октября 2004 года N 59 "Об утверждении границ муниципального образования город Абакан и наделении его статусом городского округа", судебные инстанции сделали правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования обжалуемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям судебные акты не оспариваются.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отображающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Как установлено при рассмотрении дела, согласно Генеральному плану города Абакана земельный участок административного истца расположен в трех функциональных зонах: жилой (зона малоэтажной жилой застройки, зона садоводческих и огородных хозяйств), рекреационной (зона городских парков, скверов, озелененных территорий, естественных природных ландшафтов; зона акваторий рек, искусственных водных объектов), а также зоне инженерной и транспортной инфраструктуры (зона объектов магистрального транспорта общегородского и районного назначения), поэтому с учетом приведенных норм судебная коллегия считает, что выводы судебных инстанций о правомерном установлении в Правилах землепользования и застройки зоны Л-1 (зоны естественных природных ландшафтов) соответствуют положениям пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33, части 15 статьи 35 ГрК РФ, согласно которым установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану. Также исходя из положений статьи 34 ГрК РФ при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье.

Вопреки мнению кассатора, спорная территориальная зона установлена в Правилах землепользования не произвольно, и ее установление не противоречит требованиям градостроительного законодательства, так как согласно статье 1 данных Правил они разработаны в целях создания условий для устойчивого развития территории муниципального образования город Абакан, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территории муниципального образования город Абакан; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Подлежат отклонению изложенные в жалобе доводы о том, что территориальная зона Л-1 установлена без учета существующего землепользования и не соответствует виду разрешенного использования земельного участка.

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ) предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных, в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которому границы территориальных зон устанавливаются с учетом как сложившейся планировки территории и существующего землепользования, так и функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Вместе с тем безусловного сохранения правового режима существующего землепользования для земельных участков, чей вид разрешенного использования не соответствует градостроительному регламенту, названной нормой не предусмотрено. Согласование частных и публичных интересов обеспечивается положениями части 8 статьи 36 ГрК РФ, согласно которым имеется возможность эксплуатации таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования.

Кроме того, как верно отметили судебные инстанции, отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне ИТ-2, для которой градостроительным регламентом не предусмотрено размещение домов индивидуальной жилой застройки, не исключает использование такого земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 ГрК РФ и пунктом 4 статьи 85 ЗК РФ.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, о принятии истцом мер по целевому использованию земельного участка (для целей индивидуального жилищного строительства), которые выразились в подготовке проекта набережной реки Ташеба в X районе 2 очереди г. Абакана, не имеют правового значения для разрешения настоящего спора, не опровергают выводы судов и установленные ими обстоятельства.

С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу, что судебные инстанции всесторонне, полно и объективно исследовали представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, сделали правомерный вывод о признании оспариваемого нормативного правового акта не действующим в части.

Судебная коллегия считает, что выводы судов, изложенные в обжалованных судебных актах, полностью соответствуют обстоятельствам административного дела, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

При разрешении спора судами правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, представленным доказательствам дана правовая оценка, оснований, считать которую неправильной не имеется, оснований для отмены судебных актов по доводам кассационной жалобы судебная коллегия не усматривает.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемых судебных постановлений не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 3 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 сентября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 18 марта 2021 г.

Председательствующий

Судьи