Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 апреля 2021 г. по делу N 66а-368/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Павловой О.А, судей Пластинина И.В. и Шадриной Е.В.

при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании путём использования систем видеоконференц-связи административное дело N 3а-197/2020 по апелляционным жалобам общества с ограниченной ответственностью "Коми ФМ", Администрации Главы Республики Коми на решение Верховного Суда Республики Коми от 30 ноября 2020 года, которым частично удовлетворено административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Коми ФМ" о признании не действующими в части Правил распространения наружной рекламы с использованием рекламных конструкций на территориях муниципальных образований в Республике Коми, утверждённых приказом Администрации Главы Республики Коми от 11 мая 2018 года N 39-р.

Заслушав доклад судьи Пластинина И.В, объяснения представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью "Коми ФМ" - Турышева А.А, представителя административного ответчика Администрации Главы Республики Коми и заинтересованного лица государственного казённого учреждения Республики Коми "Коми реклама" - Кирьяновой Л.С, заключение прокурора Яковлевой Н.В, установила:

приказом Администрации Главы Республики Коми от 11 мая 2018 года N 39-р утверждены Правила распространения наружной рекламы с использованием рекламных конструкций на территориях муниципальных образований в Республике Коми (далее - Правила), которые опубликованы 14 мая 2018 года в сетевом издании "Перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Коми, иной официальной информации" http://www.law.rkomi.ru.

Согласно пункту 1.1 Правил они разработаны в целях определения типов и видов рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территориях муниципальных образований городских округов, муниципальных районов в Республике Коми или частях их территорий, в том числе требований к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городских округов, поселений, расположенных в границах муниципальных районов в Республике Коми, урегулирования отдельных вопросов выдачи разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

В разделе 3 Правил указаны общие требования к рекламным конструкциям.

Согласно пункту 3.1 рекламные конструкции должны изготавливаться, монтироваться и эксплуатироваться в соответствии с проектами рекламных конструкций.

Пункт 3.7 Правил предусматривает, что во время эксплуатации рекламной конструкции ее владельцем:

а) обеспечивается наличие на рекламной конструкции информационной таблички с указанием ее владельца, номера его телефона и номера рекламного места.

Требования к информационной табличке определяются Сборником типовых стационарных рекламных конструкций, допустимых к установке на территориях муниципальных образований в Республике Коми (приложение к настоящим Правилам);

б) обеспечивается закрытие информационного поля отдельно стоящей рекламной конструкции со статическим способом воспроизведения однотонным белым баннером в период отсутствия размещенной рекламы. На данный период владельцу рекламной конструкции рекомендуется размещать социальную рекламу собственного производства.

Время проведения работ по смене изображения на отдельно стоящей рекламной конструкции не может превышать 1 календарный день;

в) не допускается увеличение или уменьшение площади информационного поля, деление информационного поля на отдельные самостоятельные части для размещения нескольких информационных сообщений;

г) обеспечивается подключение внешнего (внутреннего) подсвета (при наличии установленных осветительных приборов) рекламных конструкций к сети энергоснабжения, а также его работа в соответствии с графиком работы уличного освещения;

д) не допускается наличие ржавчины и иных повреждений на элементах конструкции;

е) обеспечивается устранение повреждений информационных полей (рекламных материалов), размещенных на рекламных конструкциях, в течение 3 календарных дней со дня выявления повреждения;

ж) не допускается размещение на опорных стойках и каркасах рекламных конструкций объявлений, листовок, афиш. В случае обнаружения владелец рекламной конструкции должен удалить их незамедлительно;

з) обеспечивается уборка прилегающей к рекламной конструкции территории от отходов, образующихся в процессе ее эксплуатации;

и) обеспечивается содержание рекламной конструкции в чистом виде;

к) обеспечивается соответствие рекламной конструкции выданному разрешению, а также требованиям законодательства в течение всего срока эксплуатации.

Раздел 4 Правил устанавливает требования к рекламным конструкциям с учётом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городских округов (поселений), расположенных на территории Республики Коми.

Согласно пункту 4.1 в целях сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городских округов (поселений) обеспечения целостности архитектурной среды и гармоничного распределения рекламных конструкций по территории городских округов (поселений), обеспечения наиболее благоприятных условий жизни населения осуществляется деление территории каждого муниципального образования городского округа, муниципального района в Республике Коми на территориальные зоны.

Территориальные зоны формируются в увязке с системой общественных центров, транспортной и инженерной инфраструктурой, в зависимости от плотности застройки.

Для каждой территориальной зоны в зависимости от площади информационных полей устанавливаются виды и типы рекламных конструкций, допустимых к установке.

Выделяются следующие территориальные зоны:

а) зона 1 - включает в себя районы исторической застройки городских округов (поселений); территории, занимаемые местами отдыха общего пользования (парки, скверы, бульвары, площади); территории, отведенные под обслуживание аэропортов, железнодорожных и автомобильных вокзалов.

В зоне 1 допускается установка отдельно стоящих рекламных конструкций следующих типов: пилларс, пилон, рекламная конструкция на остановочном пункте;

б) зона 2 - включает в себя территории общественной, деловой и финансовой активности, расположенные в центральных частях городских округов (поселений), в том числе прилегающие к зоне 1, а также территории, где невозможность размещения отдельно стоящих рекламных конструкций большого и крупного формата обуславливается узкой шириной улиц.

В зоне 2 допускается установка уникальных (нестандартных) рекламных конструкций; рекламных конструкций, присоединяемых к зданиям типов: брандмауэр, размещаемый на нежилых зданиях, крышная установка, видеоэкран, медиафасад; отдельно стоящих рекламных конструкций типов: пилларс, пилон, рекламная конструкция на остановочном пункте, сити-борд, щит 3 x 4, отдельно стоящий видеоэкран;

в) зона 3 - включает в себя:

автомобильные дороги либо участки автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального, межмуниципального и местного значения в границах населенных пунктов, обеспечивающие транспортную связь между жилыми, промышленными районами и центрами городских округов (поселений), имеющие транспортную связь с внешними автомобильными дорогами, ведущие к аэропортам, местам массового отдыха общего пользования и поселениям в системе расселения;

автомобильные дороги общего пользования федерального, регионального и межмуниципального значения вне населенных пунктов.

В зоне 3 допускается установка всех видов и типов рекламных конструкций с учетом положений законодательства об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности;

г) зона 4 - включает в себя территории, не включенные в зоны 1, 2, 3.

В зоне 4 допускается установка уникальных (нестандартных) рекламных конструкций; всех типов рекламных конструкций, присоединяемых к зданиям; отдельно стоящих рекламных конструкций следующих типов: пилларс, пилон, рекламная конструкция на остановочном пункте, сити-борд, щит 3 x 4, еврощит, отдельно стоящий видеоэкран.

Границы территориальных зон муниципальных образований городских округов (муниципальных районов) в Республике Коми устанавливаются приказом Администрации Главы Республики Коми.

Согласно пункту 4.2.4 Правил не допускается размещать отдельно стоящие рекламные конструкции:

а) на земельных участках, занимаемых культовыми объектами; а также на расстоянии менее 50 метров от границ указанных земельных участков, если информационное поле рекламной конструкции находится в зоне прямой видимости культового объекта;

б) на тротуарах (ограничение не распространяется на пилоны, пилларсы, стелы, рекламные конструкции на остановочных пунктах);

в) на клумбах и в цветниках;

г) на территории, прилегающей к фасаду здания, на расстоянии до указанного объекта, меньшем высоты рекламной конструкции (ограничение не распространяется рекламные конструкции типов: пилон, стела);

д) с размещением информационного поля рекламной конструкции перпендикулярно стационарному ограждению, если вертикальная проекционная плоскость информационного поля рекламной конструкции пересекается с вертикальной проекционной плоскостью стационарного ограждения;

е) на расстоянии менее 25 метров к рекламным конструкциям на остановочных пунктах;

ж) на центральных частях перекрестков с круговым движением, на которых установлены памятники, мемориальные сооружения, малые архитектурные формы;

з) на земельных участках, имеющих ограждение. Ограничение не распространяется на земельные участки, имеющие стационарное ограждение высотой не более 2 метров, выполненное из опорных столбов и полотна в виде металлической решетки (данное исключение не относится к ограждениям с полотном типа "сетка", "профнастил", "штакетник").

Пункт 4.6. содержит требования к размещению рекламных конструкций на зданиях, занимаемых торговыми центрами, а также на земельных участках, предназначенных для их обслуживания.

Размещение рекламных конструкций на фасадах торгового центра должно осуществляться упорядоченно и комплексно с учетом сохранения общего архитектурно-художественного, композиционного решения, единой высоты и толщины элементов рекламных конструкций. Размещение рекламных конструкций осуществляется на местах, предусмотренных проектной документацией на здание торгового центра.

Брандмауэры и видеоэкраны не должны закрывать остекление витрин и витражей, оконных проемов и входных групп.

Отдельно стоящие рекламные конструкции устанавливаются на земельном участке, предназначенном для обслуживания здания торгового центра, в соответствии со схемой размещения рекламных конструкций на территории соответствующего муниципального образования городского округа (муниципального района) в Республике Коми.

Раздел 5 Правил регламентирует вопросы выдачи разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

В соответствии с пунктом 5.1 выдачу разрешения осуществляет государственное казенное учреждение Республики Коми "Коми реклама" (далее - ГКУ РК "Коми реклама").

Выдача разрешения осуществляется в соответствии с административным регламентом, утвержденным приказом Администрации Главы Республики Коми.

Согласно пункту 6.1 за нарушение требований настоящих Правил владельцы рекламных конструкций несут ответственность в соответствии с законодательством.

Применение мер ответственности не освобождает нарушителей от обязанности устранения допущенных нарушений.

Общество с ограниченной ответственностью "Коми ФМ" (далее - ООО "Коми ФМ"), полагая нарушенными свои права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратилось в суд с административными исковыми требованиями о признании недействующими пунктов 3.1, 3.7, 4.1, 4.2.4, 4.6, 5.1, 6.1 Правил.

Административный истец полагал, что оспариваемые положения не соответствуют критерию правовой определённости, а также противоречат отдельным положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), государственного стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения", принятого постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 22 апреля 2003 года N 124-ст (далее - ГОСТ Р 52044-2003).

Решением Верховного Суда Республики Коми от 30 ноября 2020 года заявленные требования удовлетворены частично: признан недействующим со дня принятия пункт 4.1 Правил, в удовлетворении требований о признании недействующими пунктов 3.1, 3.7, 4.2.4, 4.6, 5.1, 6.1 Правил отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Коми ФМ" просило отменить решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных требований в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; неправильным применением норм материального права.

На указанную апелляционную жалобу прокуратурой Республики Коми представлены возражения.

В апелляционной жалобе Администрация Главы Республики Коми просило отменить решение суда первой инстанции в части удовлетворённых требований в связи с неправильным применением норм материального права и в указанной части вынести новое решение - об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На указанную апелляционную жалобу ООО "Коми ФМ" и прокуратурой Республики Коми представлены возражения.

Представитель административного истца в судебном заседании настаивал на удовлетворении своей апелляционной жалобы.

Представитель административного ответчика и заинтересованного лица в судебном заседании настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы Администрации Главы Республики Коми.

Прокурор в судебном заседании дал заключение о законности обжалуемого судебного акта.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия находит решение суда первой инстанции подлежащим частичной отмене по следующим основаниям.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд первой инстанции указал, что в соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, решают иные вопросы местного значения.

Согласно пункту 15.1 части 1 статьи 15, пункту 26.1 части 1 статьи 16, части 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района, а также муниципального, городского округа относятся: утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального района (муниципального, городского округа), аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района (муниципального, городского округа), осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе.

Законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В части 5.8, пункте 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе закреплено, что органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления муниципальных районов или органы местного самоуправления городских округов вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов.

В соответствии с частью 7 статьи 40 Закона о рекламе полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере рекламы, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ.

На основании части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 Закона Республики Коми от 5 декабря 2016 года N 123-РЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере рекламы между органами местного самоуправления муниципальных образований в Республике Коми и органами государственной власти Республики Коми" (далее - Закон N 123-РЗ) к полномочиям Правительства Республики Коми отнесены следующие полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований городских округов и муниципальных районов в Республике Коми в сфере рекламы:

1) распоряжение в целях установки и эксплуатации рекламных конструкций земельными участками, расположенными на территории муниципальных образований городских округов и муниципальных районов в Республике Коми, государственная собственность на которые не разграничена, в случаях, когда распоряжение соответствующими земельными участками в соответствии с Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" должно осуществляться органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

2) установление формы проведения торгов (аукцион или конкурс) на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена; проведение торгов в соответствии с законодательством Российской Федерации на право заключения договоров, заключение таких договоров;

3) утверждение схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности Республики Коми или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) правовых актов Правительства Республики Коми, и размещению на официальном сайте Правительства Республики Коми в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";

4) выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на основании заявлений собственников или иных указанных в частях 5, 6, 7 статьи 19 Закона о рекламе законных владельцев земельных участков, зданий и иного недвижимого имущества, владельцев рекламных конструкций;

5) аннулирование разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций;

6) выдача предписаний о демонтаже рекламных конструкций, установленных и (или) эксплуатируемых без разрешения, срок действия которого не истек;

7) определение типов и видов рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке, в том числе требований к таким рекламным конструкциям с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов;

8) обращение в суд с иском о признании недействительными разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в случае несоответствия установки рекламной конструкции в данном месте схеме размещения рекламных конструкций (в случае, если место установки рекламной конструкции в соответствии с частью 5.8 статьи 19 Закона о рекламе определяется схемой размещения рекламных конструкций) или в случае нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа;

9) выплата компенсаций владельцам рекламных конструкций в случае внесения изменения в схему размещения рекламных конструкций, в результате которого место размещения ранее установленной рекламной конструкции перестало соответствовать указанной схеме и разрешение на установку и эксплуатацию такой рекламной конструкции было признано недействительным по основанию, предусмотренному пунктом 3 части 20 статьи 19 Закона о рекламе;

10) демонтаж рекламных конструкций на территориях муниципальных образований городских округов и муниципальных районов в Республике Коми в случаях, если в установленный срок собственник или иной законный владелец недвижимого имущества, к которому была присоединена рекламная конструкция, не выполнил указанную в части 21 статьи 19 Закона о рекламе обязанность по демонтажу рекламной конструкции либо собственник или иной законный владелец данного недвижимого имущества неизвестен, а также если рекламная конструкция присоединена к объекту муниципального имущества или к общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме при отсутствии согласия таких собственников на установку и эксплуатацию рекламной конструкции в случае, указанном в части 21.1 статьи 19 Закона о рекламе, хранение или в необходимых случаях уничтожение рекламных конструкций;

11) обращение к владельцам рекламных конструкций, собственникам и иным законным владельцам недвижимого имущества, к которому были присоединены рекламные конструкции, с требованием о возмещении необходимых расходов, понесенных в связи с демонтажем, хранением и в необходимых случаях уничтожением рекламных конструкций.

Указанные полномочия осуществляются Правительством Республики Коми самостоятельно или уполномоченными им органами исполнительной власти Республики Коми.

В силу пункта 2 части 1 статьи 5 Закона Республики Коми от 26 декабря 2013 года N 140-РЗ "О Главе Республики Коми, Правительстве Республики Коми и органах в системе исполнительной власти Республики Коми" в систему органов исполнительной власти Республики Коми входит Администрация Главы Республики Коми, которая на основании распоряжения Правительства Республики Коми от 27 декабря 2016 года N 563-р была наделена полномочиями в сфере рекламы, указанными в части 1 статьи 1 Закона N 123-РЗ.

Данное распоряжение утратило силу на основании постановления Правительства Республики Коми от 2 апреля 2021 года N 172.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу, что Правила утверждены правомочным органом государственной власти Республики Коми, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

Также судебная коллегия соглашается с выводом суда, что федеральный законодатель не устанавливает объективные критерии и признаки, характеризующие внешний архитектурные облик сложившейся застройки поселений и городских округов.

В пункте 1.7 Правил указано, что в целях Правил под понятием "внешний архитектурный облик сложившейся застройки городского округа (поселения)" подразумеваются архитектурные и градостроительные особенности фасадов зданий, строений, сооружений и территории соответственно городского округа, поселения, формирующие его внешний образ; "нарушением внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городского округа (поселения)" признается несоблюдение требований к видам и типам рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке, в том числе требований к внешнему виду или месту размещения таких рекламных конструкций, установленных настоящими Правилами и иными правовыми актами с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городского округа (поселения).

В силу части 12 статьи 19 Закона о рекламе орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа не вправе требовать от заявителя представления документов и сведений, не относящихся к территориальному размещению, внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции.

Согласно пункту 1.7.4 Правил под проектом рекламной конструкции подразумеваются графические и текстовые документы, которые в совокупности определяют состав и устройство рекламной конструкции и содержат необходимые данные для ее разработки или изготовления, эксплуатации и ремонта, включая необходимые чертежи и расчеты.

Следовательно, проект рекламной конструкции относится к документам, содержащим сведения о внешнем виде и технических параметрах рекламной конструкции.

ГОСТ Р 52044-2003 в пунктах 5.1, 5.2 устанавливает, что конструкции средств наружной рекламы следует проектировать, изготовлять и устанавливать с учетом нагрузок и других воздействий, соответствующих требованиям строительных норм и правил и других нормативных документов.

Конструкции средств наружной рекламы должны соответствовать строительным нормам и правилам, другим нормативным документам.

Согласно пункту 1 части 15 статьи 19 Закона о рекламе решение об отказе в выдаче разрешения принимается, в том числе при несоответствии проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу, что пункт 3.1 Правил не противоречит действующему законодательству, поскольку на момент принятия решения о выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции уполномоченный орган должен располагать проектом рекламной конструкции и вправе требовать такой проект у лица, обратившегося за выдачей разрешения.

Пунктом 5.10 ГОСТ Р 52044-2003 установлено, что средство наружной рекламы должно иметь маркировку с указанием рекламораспространителя и номера его телефона.

В силу части 1 статьи 19 Закона о рекламе распространение наружной рекламы осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем.

Следовательно, установление в подпункте "а" пункта 3.7 Правил требования о необходимости во время эксплуатации рекламной конструкции ее владельцем обеспечивать наличие на рекламной конструкции информационной таблички с указанием её владельца и номера его телефона не противоречит требованиям действующего законодательства.

Тем не менее, действующее законодательство не содержит требования о необходимости указания номера рекламного места, в связи с чем, в указанной части суд первой инстанции необоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующими подпунктов "б", "в", "г", "д", "е", "ж", "з", "и" пункта 3.7 Правил, суд первой инстанции исходил из того, что в них изложены требования к содержанию рекламных конструкций во время эксплуатации; перечисленные нормы отвечают всем критериям внутренней определенности; установление таких требований не является чрезмерным и соответствует положениям пункта 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе, в силу которых органы местного самоуправления вправе определять требования к рекламным конструкциям, с учётом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов.

Согласно пункту 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа исключительно по основанию нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа. Органы местного самоуправления муниципальных районов или органы местного самоуправления городских округов вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов.

Следовательно, указанная норма Закона о рекламе регулирует вопросы содержания рекламных конструкций, но только в части соответствия внешнему архитектурному облику.

Не содержится указанных требований по содержанию рекламных конструкций и в действующем федеральном законодательстве.

Несостоятельными являются доводы административного ответчика о соответствии оспариваемых норм Методическим рекомендациям для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, утверждённых приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года N 711/пр, поскольку указанные рекомендации соответствующих требований не содержат, носят рекомендательный характер, не были опубликованы и были отменены приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 16 сентября 2020 года N 512/пр.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующим подпункта "з" пункта 3.7 Правил суд первой инстанции также исходил из положений части 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования.

Указанная норма носит отсылочный характер и предписывает руководствоваться правилами благоустройства территории муниципального образования, которые, согласно части 1 статьи 45.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования.

Таким образом, по мнению судебной коллегии, суд первой инстанции необоснованно отказал в удовлетворении требований о признании недействующими подпунктов "б", "в", "г", "д", "е", "ж", "з", "и" пункта 3.7 Правил, поскольку в целом законодательством решение вопросов содержания рекламных конструкций не отнесено к компетенции органов местного самоуправления, в связи с чем указанные положения были приняты административным ответчиком с превышением полномочий.

Подпункт "к" пункта 3.7 Правил носит отсылочный характер и предписывает владельцу рекламной конструкции обеспечивать соответствие рекламной конструкции выданному разрешению, а также требованиям законодательства в течение всего срока эксплуатации.

Поскольку указанная норма не возлагает на владельца рекламной конструкции никаких дополнительных обязанностей, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении требований в указанной части.

Доводы административного истца относительно признания недействующим подпункта "к" пункта 3.7 Правил основаны на неверном толковании норм материального права.

Согласно пункту 4.1 Правил осуществляется деление территории каждого муниципального образования городского округа, муниципального района в Республике Коми на территориальные зоны.

Границы территориальных зон устанавливаются приказом Администрации Главы Республики Коми.

Удовлетворяя требования о признании недействующим пункта 4.1 Правил, суд первой инстанции исходил из того, что в силу части 5.8 статьи 19 Закона о рекламе схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций.

Согласно пунктам 1, 2, 6, 7, 8, 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий; территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты; правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений; градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции

объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципе обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу положений пунктов 1, 3 части 2, пунктов 1, 3 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области градостроительной деятельности относятся подготовка и утверждение документов территориального планирования; утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий.

Из части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются: 1) схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральные планы поселений; 3) генеральные планы городских округов.

Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (части 1, 2 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 4, пункту 1 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются статьями 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу, что вопросы территориального зонирования регламентированы градостроительным законодательством, и подлежат регулированию нормами законодательства о градостроительной деятельности.

Статьей 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ.

Закон N 123-РЗ не содержит положений о перераспределении полномочий органов местного самоуправления по утверждению документов градостроительного зонирования в пользу органов государственной власти Республики Коми.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу, что пункт 4.1 Правил принят Администрацией Главы Республики Коми с превышением полномочий.

Доводы апелляционной жалобы административного ответчика в указанной части основаны на неверном толковании норм материального права.

Пункт 4.2.4 Правил содержит ограничения по размещению отдельно стоящих рекламных конструкций, а пункт 4.6 Правил - требования к размещению рекламных конструкций на зданиях, занимаемых торговыми центрами, а также на земельных участках, предназначенных для их обслуживания.

Отказывая в удовлетворении требований в указанной части, суд первой инстанции указал, что Правила в целом приняты в целях усиления государственного контроля над процессом формирования благоприятной архитектурной и информационной городской среды, эксплуатацией объектов наружной рекламы. Объективные данные, указывающие на неопределенность оспариваемых норм, на то, что в правоприменительной практике им придается произвольное истолкование, влекущее нарушение прав и законных интересов участников правоотношений, не установлены.

Тем не менее, в соответствии с частью 4 статьи 19 Закона о рекламе, рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента.

При этом нормативным документом, принятым на федеральном уровне и устанавливающим общие технические требования к средствам наружной рекламы и правила их размещения, является ГОСТ Р 52044-2003.

Поскольку установка и эксплуатация рекламных конструкций регламентируется Законом о рекламе, то введение Правилами дополнительных требований к размещению таких конструкций нельзя признать допустимым, поскольку определение порядка размещения рекламных конструкций относится к исключительной компетенции Российской Федерации.

Таким образом, по мнению судебной коллегии, оспариваемые пункты 4.2.4, 4.6 Правил приняты Администрацией Главы Республики Коми с превышением полномочий и подлежат признанию недействующими.

Пункт 5.1 Правил предусматривает, что выдачу разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции осуществляет ГКУ РК "Коми реклама".

Согласно части 9 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Указанные полномочия на основании части 7 статьи 40 Закона о рекламе и части 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ могут быть переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 1, частью 1 статьи 2, частью 1 статьи 3 Закона N 123-РЗ к полномочиям Правительства Республики Коми отнесены полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований городских округов и муниципальных районов в Республике Коми по выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на срок до 31 декабря 2026 года, которые осуществляются Правительством Республики Коми самостоятельно или уполномоченными им органами исполнительной власти Республики Коми.

На основании распоряжения Правительства Республики Коми от 27 декабря 2016 года N 563-р такими полномочиями была наделена Администрация Главы Республики Коми.

Постановлением Правительства Республики Коми от 29 декабря 2016 года N 630 создано ГКУ РК "Коми реклама". Этим же постановлением функциями и полномочиями учредителя ГКУ РК "Коми реклама" наделена Администрация Главы Республики Коми.

Приказом Администрации Главы Республики Коми от 16 января 2017 года N 2-р утвержден устав ГКУ РК "Коми реклама".

Согласно пункту 2.1 устава предметом деятельности ГКУ РК "Коми реклама" является исполнение государственных функций в области размещения и эксплуатации объектов наружной рекламы на территории Республики Коми в рамках полномочий, определенных Правительством Республики Коми.

К основным целям деятельности ГКУ РК "Коми реклама" относится выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в соответствии с федеральным законодательством (подпункт 3 пункта 2.2 устава).

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Согласно пункту 3 статьи 26.11 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) в целях осуществления полномочий, указанных в статье 26.2 и пункте 2 статьи 26.3 настоящего Федерального закона, могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации, государственные учреждения субъекта Российской Федерации и другие организации. Функции и полномочия учредителя в отношении указанных предприятий, учреждений и организаций осуществляют уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Статьи 26.2 и 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ регулируют вопросы финансового обеспечения осуществления полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из приведенных норм следует, что перераспределение полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления от одного уровня публичной власти к другому не влечет изменения их правовой природы и соответствия их тому или иному предмету ведения или вопросу местного значения.

Следовательно, перераспределение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пользу органов государственной власти не прекращает их статус полномочий по решению вопросов местного значения. Они по-прежнему остаются полномочиями, осуществление которых направлено на решение вопросов местного значения. Государственными они с точки зрения уровня публичной власти не становятся.

Таким образом, Администрация Главы Республики Коми не вправе была передать ГКУ РК "Коми реклама" перераспределённые полномочия органов местного самоуправления по выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, в связи с чем, пункт 5.1 Правил подлежит признанию недействующим.

Оспариваемый пункт 6.1 Правил предписывает, что за нарушение требований Правил владельцы рекламных конструкций несут ответственность в соответствии с законодательством.

Применение мер ответственности не освобождает нарушителей от обязанности устранения допущенных нарушений.

Поскольку указанная норма носит отсылочный характер, каких-либо санкций не устанавливает, суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу об отсутствии нарушения прав и законных интересов административного истца и отказал в удовлетворении требований в указанной части.

Доводы административного истца относительно признания недействующим пункта 6.1 Правил основаны на неверном толковании норм материального права.

Следовательно, подпункт "а" в части слов "номера рекламного места", подпункты "б", "в", "г", "д", "е", "ж", "з", "и" пункта 3.7, пункты 4.2.4, 4.6, 5.1 Правил противоречат приведенным положениям законодательства, выводы суда в указанной части, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам административного дела, в связи с чем, имеются основания для отмены обжалуемого решения в указанной части с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия считает необходимым признать указанные нормы недействующими со дня вынесения апелляционного определения, поскольку нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Коми от 30 ноября 2020 года отменить в части отказа в удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью "Коми ФМ" о признании недействующими отдельных положений Правил распространения наружной рекламы с использованием рекламных конструкций на территориях муниципальных образований в Республике Коми, утверждённых приказом Администрации Главы Республики Коми от 11 мая 2018 года N 39-р.

Признать недействующими с даты принятия апелляционного определения подпункт "а" в части слов "номера рекламного места", подпункты "б", "в", "г", "д", "е", "ж", "з", "и" пункта 3.7, пункты 4.2.4, 4.6, 5.1 названных Правил.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Коми ФМ", Администрации Главы Республики Коми - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Коми в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи