Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 08 апреля 2021 г. по делу N 8а-3994/2021[88а-5022/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Евтифеевой О.Э. и Конаревой И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Алушкиной Александры Ивановны, поданной через суд первой инстанции 5 февраля 2021 года, на решение Онгудайского районного суда Республики Алтай от 10 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Алтай от 3 декабря 2020 года по административному делу N 2а-148/2020 по административному исковому заявлению Алушкиной Александры Ивановны к администрации муниципального образования "Онгудайский район" о признании незаконными действий, выразившихся в отказе в предоставлении земельного участка в аренду, обязании заключить договор аренды, взыскании судебных расходов.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, представителя администрации муниципального образования "Онгудайский район" Марсовой О.А, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

Алушкина А.И. обратилась в Онгудайский районный суд Республики Алтай с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования "Онгудайский район" о признании незаконными действий администрации, выразившихся в отказе в предоставлении в аренду земельного участка с кадастровым номером N, обязании администрации МО "Онгудайский район" заключить с ней договор аренды земельного участка с кадастровым номером N, площадью 20434 кв.м по адресу: Республика Алтай, Онгудайский район, Купчегенское сельское поселение сроком на 49 лет, взыскании судебных расходов.

В обоснование требований указала, что 18 апреля 2017 года она обратилась в администрацию с заявлением о предоставлении спорного земельного участка в аренду. Однако 26 мая 2017 года ей было отказано в предоставлении земельного участка в аренду, поскольку предоставление земельных участков на испрашиваемой территории исключено в связи со строительством магистрального газопровода "Алтай". 13 сентября 2017 года она повторно обратилась с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду.

В течение 2017-2018 годов земельный участок был сформирован, поставлен на кадастровый учет, переведен из категории "земли запаса" в категорию "земли сельскохозяйственного назначения", определен вид разрешенного использования земельного участка - "для ведения личного подсобного хозяйства". Указанная категория земельного участка и вид разрешенного использования подтверждаются выпиской из Единого государственного реестра недвижимости.

Письмом N от 17 сентября 2019 ей отказано в предоставлении земельного участка в аренду в связи с тем, что в соответствии с решением седьмой сессии четвертого созыва от 27 декабря 2012 года N 37/6 "О схеме территориального планирования муниципального образования "Онгудайский район" указанный земельный участок расположен в зоне рекреационного назначения.

Решением Онгудайского районного суда Республики Алтай от 10 августа 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Алтай от 3 декабря 2020 года, в удовлетворении требований административного истца отказано.

В кассационной жалобе Алушкина А.И. ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов, указывая на нарушение судами норм материального и процессуального права.

Считает ошибочными выводы судов о нахождении спорного земельного участка в зоне рекреационного назначения, так как схема территориального планирования, утвержденная решением Онгудайского районного Совета от 27 декабря 2012 года N 3716, противоречит требованиям градостроительного законодательства, поскольку не представлена в графическом изображении, в котором отображены границы территориальных зон с особыми условиями использования.

Административным ответчиком не представлены Правила землепользования и застройки, отображающие границы территориальных зон с особыми условиями их использования. Кроме того, смежные земельные участки с испрашиваемым административным истцом земельным участком, находятся в разных зонах, что противоречат принципам обеспечения комплексного и устойчивого развития территории, установленным градостроительным и земельным законодательством.

Принятый судом первой инстанции в качестве доказательства расположения спорного земельного участка в границах территории объекта культурного наследия схематический рисунок администрации МО "Онгудайский район" не отвечает требованиями относимости, допустимости и достоверности доказательств, поскольку подписан должностным лицом, не имеющим полномочий по установлению координат поворотных точек и границ территории, занятой объектом культурного наследия.

В связи с чем судом апелляционной инстанции было необоснованно отказано в удовлетворении ходатайства административного истца о назначении землеустроительной экспертизы по определению границ объектов культурного наследия на спорном земельном участке.

Считает, что в границах объекта культурного наследия разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и его функционирования с согласия службы региональной охраны объектов культурного наследия, такое согласие Инспекции по государственной охране объектов культурного наследия на предоставление земельного участка в аренду Алушкиной А.И. имеется в материалах дела.

Поскольку на спорном земельном участке границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы не установлены, не подлежат применению положения статьи 65 Водного кодекса РФ, устанавливающие ограничения хозяйственной и иной деятельности в водоохранной зоне и прибрежной защитной полосе.

Полагает, что спорные правоотношения носят характер гражданско-правовых и должные быть разрешены в порядке гражданского судопроизводства, что не учтено судом апелляционной инстанции.

Относительно доводов кассационной жалобы администрацией муниципального образования "Онгудайский район" принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

Как установлено судами и следует из материалов дела, постановлением администрации муниципального образования "Онгудайский район" N 1329 от 29 октября 2017 года утверждена схема расположения земельного участка площадью 20434 кв.м на кадастровом плане территории кадастрового квартала N с условным номером N по адресу: "адрес", "адрес", а постановлением администрации муниципального образования "Онгудайский район" N 1725 от 13 декабря 2017 года предварительно согласовано Алушкиной А.И. предоставление данного земельного участка с переводом его из категории земель запаса в категорию земель сельскохозяйственного назначения и установлением вида разрешенного использования "для сельскохозяйственного использования (скотоводство)".

17 мая 2018 года по заказу Алушкиной А.И. изготовлен межевой план и указанный земельный участок поставлен на кадастровый учет с присвоением 14 ноября 2018 года кадастрового номера N.

На основании заявления Алушкиной А.И. от 4 декабря 2018 года постановлениями администрации муниципального образования "Онгудайский район" от 16 января 2019 года N и N земельный участок с кадастровым номером N, площадью 20434 кв.м, из категории земель запаса переведен в земли сельскохозяйственного назначения, установлен вид разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства".

22 апреля 2019 года Алушкина А.И. обратилась в администрацию муниципального образования "Онгудайский район" с заявлением о предоставлении на праве аренды земельного участка с кадастровым номером N. Письмом от 17 сентября 2019 года N заявителю отказано в предоставлении испрашиваемого земельного участка, поскольку в соответствии с решением седьмой сессии четвертого созыва от 27 декабря 2012 года N 37/6 "О схеме территориального планирования муниципального образования "Онгудайский район" указанный земельный участок расположен в зоне рекреационного назначения.

Разрешая заявленные по существу требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, исходя из фактических обстоятельств дела, руководствуясь положениями действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, исходил из того, что использование земельного участка в заявленных административным истцом целях предполагает осуществление запрещенной частями 15, 17 статьи 65 Водного кодекса РФ деятельности по размещению специализированных хранилищ пестицидов и агрохимикатов, применение пестицидов и агрохимикатов, распашку земель, по выпасу сельскохозяйственных животных и организации для них летних лагерей, ванн, тогда как спорный земельный участок расположен в водоохранной зоне и прибрежной защитной полосе реки Катунь, которая относится к водным объектам, имеющим особо ценное рыбохозяйственное значение, использование данного земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства на полевом участке, то есть для производства сельскохозяйственной продукции, не исключает возможности осуществления гражданином, которому будет предоставлен земельный участок, вышеуказанных запрещенных действий.

Нахождение испрашиваемого участка в пределах прибрежной защитной полосы и водоохранной зоне реки Катунь исключает возможность ведения на нем хозяйственной деятельности (выпас животных, распашку земель, необходимую для посадки плодовых деревьев и ягодных кустарников), в связи с возможными последствиями планируемой хозяйственной деятельности - увеличение антропогенной нагрузки, замусоривание участка, нарушение растительного и почвенного покрова, увеличение загрязнения поверхности поступающих в водоем стоков.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, указав, что при наличии противоречий, на которые ссылается истица, в Схеме территориального планирования МО "Онгудайский район", утвержденной решением Онгудайского районного Совета депутатов от 27 декабря 2012 года N37/6, и предполагаемым использованием земельного участка, следует исходить из того, что приоритет имеет документ территориального планирования муниципального образования (Схема территориального планирования МО "Онгудайский район"), в соответствии с которой спорный земельный участок на момент разрешения вопроса о его предоставлении в аренду располагался в зоне рекреационного назначения.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции также исходил из данных Единого государственного реестра недвижимости о том, что земельный участок с кадастровым номером N располагается в границах территории объекта культурного наследия федерального значения "Группа курганов", реестровый номер N, и имеются ограничения к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, утвержденные приказом Инспекции по государственной охране объектов культурного наследия Республики Алтай N32 от 28 марта 2019 года.

Также суд апелляционной инстанции указал, что выбор вида разрешенного использования испрашиваемого земельного участка вступает в противоречие с установленными особыми условиями использования территории, в которой был сформирован спорный земельный участок, что по смыслу пункта 14.1 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации является достаточным основанием для отказа в предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов.

Выводы судов об отсутствии оснований для удовлетворения административных исковых требований являются правильными.

Оборот земельных участков регулируется Земельным кодексом Российской Федерации. В соответствии со статьей 7 указанного кодекса земли по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для каждой категории целевым назначением. К числу самостоятельных категорий отнесены земли сельскохозяйственного назначения и земли особо охраняемых территорий и объектов.

Из пункта 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Пунктом 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

В соответствии со статьей 94 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых территорий отнесены земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение.

В составе земель особо охраняемых территорий выделяются самостоятельные виды таких территорий, к которым, в частности, относятся земли рекреационного назначения (подпункт 3 пункта 2 статьи 94), которые имеет свой собственный правовой режим, а также порядок использования и охраны.

В соответствии с частью 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Согласно подпункту 5 части 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к рекреационным территориальным зонам.

Частью 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

В силу части 5 статьи 98 Земельного кодекса Российской Федерации на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации схемы территориального планирования муниципальных районов являются документами территориального планирования муниципальных образований.

Представленными в дело фрагментами картографического материала Схемы территориального планирования МО "Онгудайский район", утвержденной решением Онгудайского районного Совета депутатов от 27 декабря 2012 года N37/6, подтверждается, что испрашиваемый земельный участок расположен полностью в территориальной зоне, которая отнесена к рекреационным зонам.

Схемой территориального планирования муниципального района определяется стратегия развития территории, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 21 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории является одним из оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка.

Согласно статье 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов при наличии хотя бы одного из указанных в данной норме оснований, в том числе, если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка (пункт 6 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации); разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (пункт 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах судебные инстанции пришли к обоснованному выводу о соответствии закону решения административного ответчика об отказе Алушкиной А.И. в предоставлении земельного участка в аренду.

Согласно оспариваемому ответу администрацией муниципального образования "Онгудайский район" в предоставлении земельного участка в аренду Алушкиной А.И. было отказано с указанием на его расположение в рекреационной зоне, нахождение испрашиваемого участка в пределах прибрежной защитной полосы и водоохранной зоне реки Катунь, а также в границах территории объекта культурного наследия федерального значения "Группа курганов" не являлись основаниями для принятия оспариваемого решения и не могли быть предметом исследования судов при оценке законности отказа в предоставлении участка в аренду, однако выводы судебных инстанций об указанных обстоятельствах на правильность обжалуемых судебных постановлений не повлияли.

Утверждения кассатора о допущенных судебными инстанциями процессуальных нарушениях при оценке доказательств, разрешении ходатайств и применении порядка судопроизводства по настоящему делу основаны на неверном толковании норм процессуального права и не опровергают правильных выводов судов.

Иные доводы кассационной жалобы по своему содержанию повторяют доводы административного искового заявления и апелляционной жалобы, которые получили должную оценку в оспариваемых судебных постановлениях, выражают несогласие с выводами суда первой и апелляционной инстанции, которые мотивированы судами, направлены на переоценку установленных судами обстоятельств дела и собранных по делу доказательств, что не входит в компетенцию кассационного суда, отражают субъективное мнение административного истца о том, как должно быть рассмотрено дело и оценены его фактические обстоятельства.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемых судебных постановлений не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Онгудайского районного суда Республики Алтай от 10 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Алтай от 3 декабря 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 9 апреля 2021 г.

Председательствующий

Судьи