Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2021 г. по делу N 66а-1115/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Калугина Д.М, Красновой Н.П.

при секретаре Пигалевой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Б.Ф.А, А.Д.А. к Казанской городской Думе, муниципальному казенному учреждению "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" о признании не действующим в части Генерального плана городского округа Казань, утвержденного решением Казанской городской Думы от 28 февраля 2020 года N 5-38 "Об утверждении Генерального плана городского округа Казань", возложении обязанности принять новый нормативный правовой акт по апелляционным жалобам Б.Ф.А, А.Д.А. на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 13 января 2021 года, которым в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С, объяснения представителя Казанской городской Думы, муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" - Садреева А.А, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Дмитриева М.С, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Казанской городской Думы от 28 февраля 2020 года N 5-38 "Об утверждении Генерального плана городского округа Казань", опубликованным в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" от 6 марта 2020 года (спецвыпуск) и размещенным в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП), утвержден Генеральный план городского округа Казань Республики Татарстан (далее - Генеральный план, Решение N 5-38).

Байгузин Ф.А, Ахмадеев Д.А, являющиеся собственниками земельных участков, расположенных на территории городского округа Казань, обратились в Верховный Суд Республики Татарстан с административными исковыми заявлениями, в которых просили признать Решение N 5-38 не действующим в части установления зоны 430 - "зоны минимально допустимых расстояний магистрального газопровода" между жилыми массивами Вознесенское, Восточный, Салмычи и принятой трассировки проектируемого проезда 69, а также возложить на административных ответчиков обязанность обеспечить приведение документов территориального планирования (Генерального плана) в соответствие с действующим законодательством, а именно: исключить из функциональной зоны 430, расположенной между жилыми массивами Вознесенское, Восточный, Салмычи, территории, входящие в минимально допустимые расстояния магистральных трубопроводов, сохранив при этом функциональную зону 430 на территориях, входящих в охранную зону магистральных трубопроводов, произвести трассировку проезда 69 по внешней границе охранной зоны на расстоянии 25 м от оси крайнего трубопровода.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что Генеральный план в вышеназванной части не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что органом местного самоуправления превышены предоставленные ему полномочия по установлению и отображению на картах Генерального плана зоны с особыми условиями использования территории - охранной зоны (зоны минимально допустимых расстояний) магистрального газопровода "Минибаево-Казань" и иных магистральных трубопроводов, пролегающих в том же коридоре, а также по трассировке перспективного проезда N 69, проходящего по внутренней границе данной зоны, в результате чего принадлежащие им жилые дома и земельные участки попадают в охранную зону или в зону планируемого к строительству линейного объекта, что создает угрозу их изъятия для государственных и муниципальных нужд.

Определением Верховного Суда Республики Татарстан от 18 декабря 2020 года дела по административным искам Байгузина Ф.А, Ахмадеева Д.А. объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 13 января 2021 года в удовлетворении требований административных истцов отказано.

В апелляционных жалобах административными истцами ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции как незаконного и необоснованного и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных ими требований.

Относительно доводов апелляционных жалоб Казанской городской Думой, МКУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани", прокуратурой Республики Татарстан представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Казанской городской Думы, МКУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" - Садреев А.А. (с использованием систем видеоконференц-связи) просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 КАС РФ.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения представителя административных ответчиков, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Дмитриева М.С, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Аналогичные нормы закреплены в пункте 26 части 1 статьи 17 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан", в пункте 26 части 1 статьи 8 Устава муниципального образования города Казани, утвержденного решением Представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 года N 3-5.

Принимая во внимание приведенные нормы федерального и регионального законодательства, суд первой инстанции сделал верный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом муниципального образования в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, установленной процедуры его принятия, включая предусмотренную статьями 24, 25 ГрК РФ процедуру, и правил введения его в действие.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципе обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3).

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны); характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).

На карте планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа и карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: автомобильные дороги местного значения; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Из материалов дела следует, что в границах городского округа Казань проходят магистральные продуктопроводы:

- газопровод "Миннибаево - Казань", d-530, Р=5, 4 Мпа (балансодержатель ООО "Газпром трансгаз Казань");

- этанопровод "Миннибаево - Казань", d-530, Р=2, 0 Мпа (балансодержатель ООО "Газпром трансгаз Казань");

- этиленопровод d-219, Р=100 кгс/кв. см (балансодержатель ПАО "Нижнекамскнефтехим").

В связи с изложенным на картах Генерального плана в месте нахождения указанных трубопроводов и в зоне минимальных расстояний до них отображена функциональная зона 430 "Зона размещения озеленения специального назначения" (ID 1481).

По границе функциональной зоны 430 отображена трассировка магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения, планируемой к размещению на первую очередь до 2025 года (проектируемый проезд N 69).

При этом земельный участок с кадастровым номером N, принадлежащий Байгузину Ф.А, и земельный участок с кадастровым номером N, принадлежащий Ахмадееву Д.А, находятся в отображенных на картах Генерального плана зонах минимально допустимых расстояний до вышеназванных магистральных трубопроводов и трассировки проектируемого проезда N 69.

Полагая Генеральный план в вышеназванной части не соответствующим действующему законодательству, административные истцы обратились в суд с настоящими требованиями.

Разрешая спор, суд первой инстанции проанализировал положения статей 1, 9, 23 ГрК РФ, статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 342-ФЗ), Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Минтопэнерго России 29 апреля 1992 года и постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 года N 9, Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 9 января 2018 года N 10, исследовал материалы настоящего административного дела и пришел к правильному выводу об отсутствии противоречия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, а также об отсутствии нарушения прав, свобод и законных интересов административных истцов.

Оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает.

Частью 3 статьи 4 ГрК РФ предусмотрено, что к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Пункт 6 статьи 105 ЗК РФ к зонам с особыми условиями использования территорий относит охранную зону трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов), а пункт 25 - зону минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов.

Вопросы установления таких зон регулируются законодательством о промышленной безопасности и о газоснабжении.

Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" определяет промышленную безопасность опасных производственных объектов как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий этих аварий (абзац второй статьи 1). Согласно пункту 1 статьи 2 указанного федерального закона, а также приложению 1 к данному закону опасными производственными объектами являются газопровод и другие объекты, на которых получается, используется, перерабатывается, образуется, хранится, транспортируется, уничтожается газ.

На земельных участках, прилегающих к объектам систем газоснабжения, в целях безопасной эксплуатации таких объектов устанавливаются охранные зоны газопроводов (статья 28 Федерального закона от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации").

Исходя из положений части 16 статьи 26 Федерального закона N 342-ФЗ до 1 января 2022 года установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий (за исключением случаев, если до 1 декабря 2019 года Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) утверждено положение о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида) осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, с учетом особенностей, установленных частями 16.1 и 16.2 настоящей статьи.

Порядок и сроки установления зон минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) в указанный переходный период определены частями 19 - 21 статьи 26 Федерального закона N 342-ФЗ.

В соответствии с пунктами 22, 23 Правил охраны магистральных газопроводов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2017 года N 1083, при проектировании, строительстве и реконструкции зданий, строений и сооружений должны соблюдаться минимальные расстояния от указанных объектов до магистрального газопровода, предусмотренные нормативными документами в области технического регулирования. Сведения о границах охранных зон и предусмотренных пунктом 22 настоящих Правил минимальных расстояниях указываются в проектной документации магистрального газопровода, а также отображаются в документации по планировке территории и подлежат включению в федеральную государственную информационную систему территориального планирования.

В силу пункта 7.15 СП 36.13330.2012 "Свод правил. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85" расстояния от оси подземных и наземных (в насыпи) трубопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений должны приниматься в зависимости от класса и диаметра трубопроводов, степени ответственности объектов и необходимости обеспечения их безопасности, но не менее значений, указанных в таблице 4.

Согласно таблице 4 в населенных пунктах при наличии газопровода диаметром свыше 300 до 600 мм запрещено строительство зданий и сооружений ближе чем на 150 м в обе стороны от оси магистрального газопровода.

Указанные нормы являются обязательными к применению в соответствии с пунктом 26 Перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденного постановления Правительства Российской Федерации от 4 июля 2020 года N 985.

По делу достоверно установлено, что данные нормы при установлении и отображении на картах Генерального плана функциональной зоны 430 "Зона размещения озеленения специального назначения" (ID 1481) соблюдены, ее границы полностью соответствуют границам зоны минимальных расстояний до вышеназванных магистральных трубопроводов, определенным в соответствии с таблицей 4 СП 36.13330.2012 "Свод правил. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85" и координатами, предоставленными в МКУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" филиалом ООО "Газпром трансгаз Казань" Константиновское ЛПУМГ, ПАО "Нижнекамскнефтехим".

При таких обстоятельствах выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания приведенных положений Генерального плана не действующими и установления функциональной зоны 430 исходя из границ охранных зон магистральных трубопроводов являются правильными.

При этом вопреки позиции административных истцов СП 36.13330.2012 "Свод правил. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85" является действующим и, исходя из содержания пунктов 1.1, 1.2 данного свода правил, подлежит применению к рассматриваемым правоотношениям.

Ссылка на то, что на картах Генерального плана отсутствует обозначение функциональной зоны специального назначения (земли транспорта), правового значения для дела не имеет.

Отказывая в удовлетворении требований о признании Генерального плана не действующим в части отображения на картах трассировки проектируемого проезда N 69, суд первой инстанции учел, что его создание обосновано необходимостью решения проблемы транспортного сообщения жилого массива "Салмычи" с основной частью города, он имеет стратегическое значение для города и будет служить для разгрузки улично-дорожной сети в центральной части города.

В связи с этим суд обоснованно сослался на положения части 1 статьи 9 ГрК РФ, в силу которых территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Являются верными выводы суда и о том, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Соглашаясь с такими выводами суда первой инстанции, судебная коллегия полагает необходимым отметить, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны и отображать проектируемые к строительству линейные объекты в соответствии с фактическим использованием территории

Напротив, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Следовательно, сам по себе факт того, что принадлежащие административным истцам земельные участки находятся в зоне трассировки проектируемого проезда N 69, повлечь признание Генерального плана недействующим не может.

Учитывая изложенное, не имеют правового значения для дела, в рамках которого проверяется соответствие Генерального плана нормативным правовым актам большей юридической силы, а не относящийся к исключительной компетенции органов местного самоуправления муниципального образования городского округа Казань вопрос о целесообразности его принятия, доводы административных истцов о том, что принадлежащие им земельные участки были предназначены и используются для жилищного строительства, что произошло их перезонирование.

Приняв решение о развитии рассматриваемой территории исходя из приоритета размещения на ней проектируемого проезда N 69, Казанская городская Дума не только действовала в пределах предоставленных ей полномочий, но и учитывала баланс частных и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства и соразмерности.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся административными истцами в суде первой инстанции, которым в решении суда первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречили оспариваемые положения Генерального плана, что права и законные интересы административных истцов в данном случае не нарушены, суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ отказал в удовлетворении заявленных ими требований.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 13 января 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Б.Ф.А, А.Д.А. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Верховный Суд Республики Татарстан.

Мотивированное апелляционное определение составлено 24 мая 2021 года

Председательствующий

Судьи