Приложение N 3

Приложение N 3

к Постановлению

Правительства Республики Алтай

от 18 ноября 1999 г. N 318

                                        121260 г. Москва

                                        ул. Ильинки, 21

                                        Конституционный Суд РФ

                                        Правительство Республики

                                        Алтай

                                        659700 г. Горно-Алтайск

                                        ул. Кирова, 16

                                        Государственная Дума

                                        Российской Федерации

                                        г. Москва,

                                        ул. Охотный ряд, дом N 1

Запрос
О соответствии отдельных положений Федерального
Закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" Конституции Российской Федерации"

06.10.1999 г. Государственная Дума Российской Федерации принимает Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Федерации" N 184-ФЗ от 06.10.99. Опубликован 19 октября 1999 г. в Российской газете N 206 (2315) с. 4 - 5 (далее - Федеральный закон).

Отдельные положения данного Федерального закона, по нашему мнению, нарушают принципы деятельности органов государственной власти, противоречат Конституции Российской Федерации и создают возможность концентрации власти у законодательных (представительных) органов государственной власти. Возникла неопределенность в вопросе о том, а соответствуют ли Конституции Российской Федерации указанные ниже нормы.

1. Пункт "м" части 2 статьи 5 Федерального закона устанавливает, что законодательным органом "определяется структура высшего исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации". Данное положение противоречит части 2 статьи 77, части 1 статьи 112, статье 10 Конституции Российской Федерации.

Согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Самостоятельность означает, что исполнительный орган (в нашем случае Правительство Республики Алтай) сам, без чьего - либо вмешательства, решает поставленные перед ним задачи (исполняет законы). С этой целью исполнительный орган исключительно сам должен определять собственную структуру, решая поставленные перед ним задачи посредством принимаемых законодательным (представительным) органом законов. Косвенным подтверждением этому является нормативное предписание части 1 статьи 112 Конституции Российской Федерации о представлении Председателем Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Настоящее предписание по существу выполняет роль общего принципа применительно к решению данного вопроса и на уровне субъектов Российской Федерации в силу того, что согласно части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации "в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации".

Основываясь на приведенных конституционных положениях, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края от 18.01.96 г. указал, что конституционный принцип самостоятельности исполнительной власти субъекта Российской Федерации неизбежно оказывается нарушенным, если вводится право представительного органа утверждать систему органа исполнительной власти. Определение этой структуры относится к полномочиям главы органа исполнительной власти. Соответственно глава органа исполнительной власти, являющийся одновременно главой субъекта федерации, вправе не только определять, но и утверждать структуру органа исполнительной власти, так как он несет персональную ответственность за деятельность этого органа.

2. Пункт 2 части 3 статьи 5, часть 1 статьи 24 Федерального закона устанавливают, что законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении ли согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом". Считаем, что положения подпункта 2 пункта 3 статьи 5, части 1 статьи 24 Федерального закона противоречат статье 10, части 1 статьи 78 Конституции Российской Федерации.

Недопустимо при отсутствии системы сдержек и противовесов (они Федеральным законом не предусмотрены) устанавливать возможность участия законодательного (представительного) органа в решении кадровых вопросов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так как статья 10 Конституции Российской Федерации закрепляет самостоятельность исполнительной власти. Если допустить возможность участия законодательной власти в формировании высшего исполнительного органа, то должна быть установлена этим же Федеральным законом система сдержек и противовесов, ответственность законодательного органа за участие в решении кадровых вопросов. В частности должно быть определено на каком этапе при невозможности разрешения спора при утверждении или согласовании по той или иной кандидатуре высшее должностное лицо (Глава) субъекта Российской Федерации имеет право роспуска законодательного органа, как это предусмотрено в части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации, при отклонении предлагаемых Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думе Федерального Собрания. Следует отметить, что выражение недоверия со стороны органа законодательной власти высшему исполнительному органу должно автоматически вести к роспуску законодательного органа, так как законодательный орган определяет кадровую политику.

На практике, например, в Республике Алтай наблюдается следующая ситуация. Правительство Республики Алтай формируется не избранным прямым голосованием граждан - избирателей Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай, а законодательным органом. Глава Республики Алтай, Председатель Правительства лишен возможности самостоятельно решать кадровые вопросы в части назначения и освобождения руководителей министерств и ведомств при абсолютном отсутствии ответственности законодательного органа.

В нарушение конституционных принципов самостоятельности исполнительной власти (статья 10 Конституции РФ) и единства исполнительной власти по определенным Конституцией РФ полномочиям (часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации) орган законодательной власти субъекта Российской Федерации подчиняет себе организационно - правовыми, а не законодательными средствами орган исполнительной власти. В связи с этим в мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края" справедливо указано, что в Основном Законе субъекта Российской Федерации недопустимо закреплять нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Такое состояние ведет не только к нарушению самостоятельности исполнительной власти, но и к нарушению баланса властей.

3. Часть 2 статьи 24 Федерального закона устанавливает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные Конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации.

Данное положение противоречит принципу самостоятельности органов исполнительной власти, закрепленному в статье 10 Конституции Российской Федерации. Высшее должностное лицо прямо поставлено в зависимость от решения органа законодательной (представительной) власти при увольнении из должности руководителей органов исполнительной власти. На недопустимость закрепления подобных норм указывал в своем постановлении N 3-П по Алтайскому краю Конституционный Суд Российской Федерации.

4. Пункт "и" части 1 статьи 19 Федерального закона противоречит части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы и референдум. Пункт "и" части 1 статьи 19 Федерального закона разрешает на уровне субъекта Российской Федерации устанавливать еще один институт народовластия, который является высшим непосредственным выражением власти населения субъекта. Отзыв направлен на отрицание результатов другого института народовластия - свободных выборов. Из смысла части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации каждый институт народовластия имеет свое предназначение. Кроме того невозможно изменить основы Конституционного строя через Федеральный закон, что противоречит части 1 статьи 15, части 1 статьи 16 Конституции Российской Федерации.

Пункт "и" части 1 статьи 19 Федерального закона разрешает субъектам Российской Федерации то, что запрещено пунктом "в" частью 3 статьи 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изменениями на 30 марта 1999 г., опубликован СС РФ N 14, 1999 г. с. 1653), а именно: запрещено выносить на референдум субъекта Российской Федерации вопрос об освобождении от должности депутатов и должностных лиц. Часть 1 статьи 7 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает, что "федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. В случае, если федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, противоречат настоящему закону, применяются нормы настоящего Федерального закона". Реализовать отзыв можно лишь через референдум, при этом перед избирателями должно быть поставлено 2 вопроса, за и против отзыва. Следовательно, п. "и" части 1 статьи 19 оспариваемого Федерального закона противоречит пункту "в" части 3 статьи 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Кроме того нормы оспариваемого нами Федерального закона не содержат оснований отзыва. Законодательный орган Республики Алтай одним из оснований для отзыва определил недоверие избирателей. Именно по этому основанию без перечисления конкретных причин была начата процедура отзыва Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай. Начало процедуры отзыва инициировал проигравший в выборах 1997 года претендент на пост Главы Республики Алтай. Введение данной нормы, не только нарушает основы конституционного строя, но и подрывает основу деятельности органов исполнительной власти - стабильность. Оспариваемый Федеральный закон содержит нормы, позволяющие досрочно прекратить полномочия высшего должностного лица, субъекта Российской Федерации путем выражения недоверия и предусматривает основания для этого. Считаем нецелесообразным и не поддающимся логическому объяснению (при свободном мандате) отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации избирателями данного субъекта Российской Федерации.

На основании пункта "а" части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, пункта "а" части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в целях защиты основ Конституционного строя, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации просим:

1. Разрешить запрос о соответствии Конституции Российской Федерации указанным положениям Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

2. На основании ст. 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" просим соединить настоящий запрос с запросом Правительства Республики Алтай, принятом к рассмотрению на пленарном заседании Конституционного Суда 07.10.99 года, так как предмет рассмотрения один и тот же деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Глава Республики Алтай,

Председатель Правительства

Республики Алтай

С.И.Зубакин