Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2021 г. по делу N 66а-340/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.

судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению прокурора Амурской области о признании недействующим в части постановления Правительства Амурской области от 03 июня 2020 года N "О внесении изменений в постановление Правительства Амурской области от 15 ноября 2008 года N", с апелляционным представлением прокурора Амурской области на решение Амурского областного суда от 23 ноября 2020 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П, поддержавшей доводы апелляционного представления, объяснения представителя Правительства Амурской области Бартулевой С.В, полагавшей апелляционное представление необоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением Правительства Амурской области от 15 ноября 2008 года N утвержден Порядок создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Амурской области согласно приложению N 1 к настоящему постановлению (пункт 1), утверждена Номенклатура и объемы резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Амурской области согласно приложению N 2 к настоящему постановлению (пункт 2).

Постановлением правительства Амурской области от 03 июня 2020 года N, опубликованным 05 июня 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru (далее также - Постановление N), в постановление Правительства Амурской области от 15 ноября 2008 года N внесены изменения: приложение N 1 к постановлению изложено в новой редакции согласно приложению к настоящему постановлению (пункт 1); приложение N 2 к постановлению дополнено разделом "Заказчик - министерство природных ресурсов Амурской области" (пункт 2).

Согласно пункту 2 названного приложения к Постановлению N резерв создается Правительством области в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера или угрозы их возникновения и используется для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, развертывания и содержания временных пунктов проживания и питания пострадавших граждан, проведения других первоочередных мероприятий, связанных с обеспечением жизнедеятельности пострадавшего населения при ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, масштабов их последствий, а также сохранения здоровья людей.

Восполнение материальных ресурсов Резерва исполнительными органами государственной власти области, органами местного самоуправления может осуществляться за счет материальных ресурсов, переданных Правительству Амурской области, исполнительным органам государственной власти области в качестве гуманитарной помощи от органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, юридических и физических лиц для ликвидации возникших на территории области чрезвычайных ситуаций и их последствий (предупреждения чрезвычайных ситуаций), в том числе выпущенных из Резерва и не использованных органами местного самоуправления для ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий (предупреждения чрезвычайных ситуаций) (пункт 5 приложения к Постановлению N).

В целях сокращения расходов на создание и хранение Резерва допускается заключение договоров в порядке, определенном Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ, с поставщиками, имеющими материальные ресурсы в наличии, на их экстренную поставку при введении режима чрезвычайной ситуации (режима повышенной готовности) (абзац 2 пункта 13 приложения к Постановлению N).

Выпуск материальных ресурсов из Резерва осуществляется по решению Правительства области для предупреждения чрезвычайных ситуаций регионального характера (при введении режима повышенной готовности); в порядке заимствования в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального, муниципального характера (при введении режима повышенной готовности) (подпункты 2 и 3 пункта 16 приложения к Постановлению N).

Обоснованность запроса исполнительных органов государственной власти области подтверждается следующими документами: копии протокола комиссии при Правительстве Амурской области по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности и решения губернатора Амурской области о введении режима чрезвычайной ситуации (режима повышенной готовности); обоснование потребности в запрашиваемых материальных ресурсах (необходимость выполнения аварийно-спасательных и других неотложных работ, размещения эвакуируемого населения в пунктах временного размещения и питания граждан, проведения других первоочередных мероприятий, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций или оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, подтверждаемая актами, сметами, иными документами, количество запрашиваемых материальных ресурсов) (подпункты 1 и 2 пункта 17 приложения к Постановлению N).

В соответствии с подпунктами 1 и 2 пункта 18 приложения к Постановлению N обоснованность запроса органов местного самоуправления (муниципальных районов и городских округов, поселений) подтверждается следующими документами: копии протокола заседания комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления и решения о введении режима чрезвычайной ситуации (режима повышенной готовности) на территории муниципального образования; обоснование потребности в запрашиваемых материальных ресурсах (необходимость выполнения аварийно-спасательных и других неотложных работ, размещения эвакуируемого населения в пунктах временного размещения и питания граждан, проведения других первоочередных мероприятий, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций или оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, подтверждаемая актами, сметами, иными документами, количество запрашиваемых материальных ресурсов; отсутствие (недостаточность) материальных ресурсов в резерве материальных ресурсов муниципального образования).

Прокурор Амурской области обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения предмета исковых требований, просит признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу: пункт 2 в части слов "или угрозы их возникновения", "а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций"; пункт 5 в части слов "предупреждения чрезвычайных ситуаций"; абзац 2 пункта 13 в части слов "режим повышенной готовности"; подпункты 2 и 3 пункта 16; подпункт 1 в части слов "режима повышенной готовности" и подпункт 2 в части слов "по предупреждению чрезвычайных ситуаций" пункта 17; подпункт 1 в части слов "режима повышенной готовности" и подпункт 2 в части слов "по предупреждению чрезвычайной ситуации" пункта 18 приложения к постановлению правительства Амурской области от 03 июня 2020 года N.

В обоснование заявленных требований указывает, что в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее также - Федеральный закон N 68-ФЗ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера. Согласно части 1 статьи 25 Федерального закона N 68-ФЗ и пункта 2 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 года N 1340 (далее также - Порядок N 1340) резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Вместе с тем, пунктом 2 приложения к постановлению Правительства N устанавливаются не предусмотренные Федеральным законом N 68-ФЗ цели создания резерва материальных ресурсов, влекущие возможность его использования не только для ликвидации возникших чрезвычайных ситуаций, но и в случае угрозы их возникновения, а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций.

По мнению прокурора Амурской области, аналогичные противоречия указанным нормам содержатся в пункте 5 приложения к постановлению Правительства N при указании на возможные случаи выпуска материальных ресурсов из резерва в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций, а также в абзаце 2 пункта 13 приложения к постановлению Правительства N при указании на возможность заключения договоров с поставщиками на поставку материальных ресурсов при введении режима повышенной готовности. Кроме того, в подпунктах 2 и 3 пункта 16, подпунктах 1 и 2 пункта 17, подпунктах 1 и 2 пункта 18 приложения к постановлению Правительства N имеется противоречие требованиям пункта "ж" части 1 статьи 11, части 1 статьи 25 Федерального закона N 68-ФЗ и пунктов 2 и 3 Порядка N 1340, выразившееся в указании на случаи выпуска материальных ресурсов из резерва, а также перечень документов, подтверждающих обоснование запросов выпуска материальных ресурсов из резерва в период введения режима повышенной готовности вместо использования резервов только для случаев ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Неоправданно расширенный в сравнении с Федеральным законом N 68-ФЗ перечень оснований целей создания и возможного использования резерва материальных ресурсов, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций, допуская выпуск таких средств из ресурса в период введения режима повышенной готовности, повлечет возникновение ситуации, связанной с недостаточностью оставшегося для ликвидации чрезвычайной ситуации объема резервных средств в случае ее возникновения, а при возникновении случаев чрезвычайных ситуаций - угрозу наступления негативных последствий и невозможности их предотвращения во время развития чрезвычайной ситуации.

Помимо изложенного, в содержании пунктов 2, 5, абзаца 2 пункта 13, подпунктов 2 и 3 пункта 16, подпунктов 1 и 2 пункта 17, подпунктов 1 и 2 пункта 18 приложения к постановлению Правительства N имеет место коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом "д" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, согласно которому принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов при принятии нормативных правовых актов.

По мнению прокурора Амурской области, оспариваемые положения нарушают права неопределенного круга лиц - жителей Амурской области и лиц, находящихся на территории области, в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Решением Амурского областного суда от 23 ноября 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционном представлении прокурор Амурской области со ссылкой на неправильное толкование судом норм материального права просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных исковых требований, указывая, что федеральный законодатель предусмотрел два самостоятельных механизма обеспечения защиты населения, которые разделены на осуществление финансирования мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и на создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. В свою очередь целевое назначение материальных ресурсов императивно определено законодателем как ресурсов, предназначенных для немедленного реагирования в экстренной и неотложной форме в целях оказания помощи пострадавшему населению в условиях чрезвычайной ситуации. Указанный материальный резерв формируется заблаговременно и должен быть в наличии в полном объеме на момент возникновения чрезвычайной ситуации.

Относительно доводов апелляционного представления Министерством лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области и дополнительно в суд апелляционной инстанции Правительством Амурской области представлены возражения, в которых они, выражая мнение о необоснованности доводов апелляционного представления, просят решение Амурского областного суда оставить без изменения.

Участвующий в судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П. поддержала апелляционное представление прокурора Амурской области по изложенным в нем доводам.

Представитель Правительства Амурской области Бартулева С.В. полагала представление не подлежащим удовлетворению, поддержав изложенную в возражениях на представление позицию об ошибочном толковании прокурором Амурской области норм материального права. Дополнительно указала, что оспариваемые нормы были введены на территории Амурской области в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, что потребовало экстренного привлечения дополнительных материальных средств, необходимых для стабилизации ситуации и устранения угрозы дальнейшего распространения данного заболевания. Создание же наряду с уже сформированным резервом материальных ресурсов также резерва финансовых ресурсов, который можно было бы использовать в рамках мер, принимаемых для предупреждения чрезвычайных ситуаций, Правительство Амурской области полагает нецелесообразным.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения административного дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

В соответствии с пунктом 4 части 2, пунктом 3 части 3 статьи 310 КАС РФ снованиями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке является неправильное применение норм материального права, выразившееся в неправильном истолкование закона.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления и поступивших на него возражений, судебная коллегия приходит к выводу о том, что судом первой инстанции такая ошибка в истолковании закона была допущена.

Право прокурора на обращение в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами, предусмотрено частью 1 статьи 39 КАС РФ.

В соответствии с частью 3 статьи 208 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

В соответствии с пунктом "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии с подпунктами 4, 5 и 5.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N184-ФЗ), к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: формирования и использования резервных фондов субъекта Российской Федерации для финансирования непредвиденных расходов; предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях; предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий.

В соответствии с частью 1 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также - БК РФ) в расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций.

Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, а также на иные мероприятия, предусмотренные порядком, указанным в пункте 6 настоящей статьи (часть 4 статьи 81 БК РФ).

В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее также - Федеральный закон N 68-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится осуществление финансирования мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (здесь и далее - в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера в числе полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрено положениями пункта "ж" части 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ.

В рамках приведенных законоположений Правительством Амурской области 15 ноября 2008 года принято постановление N "О Порядке создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Амурской области".

Резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями (часть 1 статьи 25 Федерального закона N 68-ФЗ).

Порядок создания и использования указанных в части первой настоящей статьи резервов (резервных фондов) и порядок восполнения использованных средств этих резервов определяются соответственно Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями (часть 2 статьи 25 Федерального закона N 68-ФЗ).

Из анализа вышеприведенных законоположений, в том числе буквального толкования положений статьи 25 Федерального закона N 68-ФЗ, следует, что федеральный законодатель, устанавливая необходимость формирования резервов (резервных фондов) для ликвидации чрезвычайных ситуаций, предусмотрел два самостоятельных их вида: резервных фондов финансовых ресурсов и резервных фондов материальных ресурсов.

В свою очередь, Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 года N 1340 (далее также - Порядок N 1340)

Из содержания пункта 1 названного Постановления N 1340 следует, что настоящий Порядок разработан в соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и определяет основные принципы создания, хранения, использования и восполнения резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

Для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются: резервы материальных ресурсов субъектов Российской Федерации решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (абзац четвертый пункта 3 Порядка N 1340)

Финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов субъектов Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (абзац четвертый пункта 7 Порядка N 1340).

Абзацем 1 статьи 1 Федерального закона N 68-ФЗ в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ к чрезвычайной ситуации отнесена обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

В соответствии с абзацем вторым статьи 1 Федерального закона N 68-ФЗ под предупреждением чрезвычайной ситуации понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Как следует из преамбулы оспариваемого Постановления N, оно принято в целях обеспечения экстренного привлечения необходимых ресурсов для предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при введении на территории Амурской области режима повышенной готовности.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Постановление N в оспариваемых частях принято уполномоченным по предметам совместного ведения органом по вопросу, относящемуся к его компетенции, с соблюдением требований к процедуре его принятия и обнародования, и не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

К указанному выводу суд пришел с учетом анализа положений статьи 4 Федерального закона N 68-ФЗ и Порядка организации и функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794, предусматривающего, что данная система состоит из органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

При этом суд указал, что поскольку Федеральный закон N 68-ФЗ не закрепляет конкретный перечень мероприятий, формы выделения средств и не ограничивает полномочия субъектов Российской Федерации по использованию резервов на цели предупреждения чрезвычайных ситуаций, следовательно, Правительство Амурской области, учитывая закрепленный статьей 31 БК РФ принцип самостоятельности бюджетов, действовало в рамках предоставленных ему полномочий по предметам совместного ведения, правомерно определив, что одним из мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций является формирование запасов материальных средств для их экстренного использования, с целью исключения или снижения рисков причинения ущерба жизни и здоровью граждан, а также уменьшению возможных негативных последствий.

Суждение прокурора Амурской области о возможности использования запасов резерва исключительно в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций суд счел основанным на неверном толковании норм федерального законодательства, указав, что иное бы ограничивало полномочия субъектов Российской Федерации в самостоятельном решении вопросов противодействия угрозам жизни и здоровья граждан, что может привести к негативным последствиям как в условиях текущей эпидемиологической ситуации, связанной с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19, так и в будущем.

Однако с данными выводами суда первой инстанции судебная коллегия не соглашается, признавая их постановленными в результате ошибочного толкования вышеприведенных положений материального закона.

Как следует из материалов дела, оспоренный прокурором Амурской области нормативный правовой акт регулирует отношения по созданию, хранению, использованию и восполнению резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера. Этим актом также утверждена номенклатура и объемы резерва материальных ресурсов, в том числе продукты питания, вещевое имущество, медикаменты и медицинское оборудование, средства связи и средства спасения.

Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции не учел, что определяя Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ее основные задачи, принципы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (статьи 4, 4.1, 5, 6, 7 Федерального закона N 68-ФЗ), федеральный законодатель одновременно разграничил полномочия в этой сфере между уровнями государственной власти.

В частности, финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, принятие решения об осуществлении единовременных денежных выплат гражданам Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации (пункты "е", "ж", "л" части 1 статьи 11).

При этом в силу прямого указания части 1 статьи 25 Федерального закона необходимость заблаговременного создания в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций федеральным законодателем предусмотрена в отношении резервов финансовых и материальных ресурсов, предназначенных именно для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера.

В свою очередь, ликвидация чрезвычайных ситуаций представляет собой совокупность действий, отличающихся по своему содержанию как в части видов осуществляемых мероприятий, так и в части целей и условий их осуществления, от действий по предупреждению чрезвычайных ситуаций.

В частности, раскрывая содержание понятия "ликвидация чрезвычайных ситуаций", законодатель указал, ею являются аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов (абзац третий пункта 1 Федерального закона N 68-ФЗ).

Таким образом, ликвидация чрезвычайной ситуации и ее предупреждение являются самостоятельными понятиями и принципиально отличаются по своему содержанию как в части видов и объемов проводимых при их возникновении мероприятий, так и в части целей и условий их осуществления.

При этом ликвидация чрезвычайной ситуации характеризуется организацией конкретных видов действий, подлежащих экстренному выполнению в рамках определенного количества времени, тогда как предупреждение чрезвычайной ситуации представляет собой меры, направленные на ее недопущение, осуществление которых возможно в плановом режиме.

Однако судом первой инстанции указанным обстоятельствам правовая оценка не дана.

Исходя из указанных обстоятельств, определяя порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, Правительство Российской Федерации в постановлением от 30 декабря 2003 года N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" предусмотрело создание и использование резервов финансовых и материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и организаций с формулировкой "для ликвидации чрезвычайных ситуаций", не предусмотрев возможности их создания и использования также для иных целей, в том числе и в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций (пункт 20).

Более того, в этом же постановлении федеральный законодатель в числе основных мероприятий, проводимых органами управления и силами единой системы в режиме повышенной готовности, вводимого при наступлении угрозы возникновения чрезвычайной ситуации, предусмотрел приведение при необходимости сил и средств единой системы в готовность к реагированию на чрезвычайные ситуации, формирование оперативных групп и организацию выдвижения их в предполагаемые районы действий, а также восполнение при необходимости резервов материальных ресурсов, созданных для ликвидации чрезвычайных ситуаций (абзацы седьмой и восьмой подпункта "б" пункта 28 постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794).

По мнению судебной коллегии, данные положения объективно свидетельствует о том, что, определяя виды необходимых для проведения в режиме повышенной готовности мероприятий для органов управления и сил единой системы, законодатель, напротив, предусмотрел для них обязанность, исходя из фактического состояния возникшей угрозы, произвести восполнение резервов материальных ресурсов до состояния, которое может понадобиться для устранения чрезвычайной ситуации в случае ее возникновения, с учетом потенциальной возможности ее развития.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что федеральный законодатель, достаточно ясно разграничив понятия "ликвидация чрезвычайной ситуации" и "предупреждение чрезвычайной ситуации", и не допуская возможности их подмены или смешения, также ясно осуществил правовое регулирование в вопросе установления целей формирования предусмотренных статьей 25 Федерального закона N 68-ФЗ резервов, определив их как резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, прямо ограничив тем самым возможность их создания и последующего использования в любых иных целях.

Приведенные в решении суда выводы о праве субъекта Российской Федерации на финансовую самостоятельность бюджета о законности обжалуемого решения также не свидетельствуют, поскольку понятие резервного фонда, предусмотренное статьей 81 БК РФ, и понятие резерва для ликвидации чрезвычайных ситуаций, предусмотренное специальным регулированием, не тождественны.

Расходным обязательством субъектов Российской Федерации является финансирование как мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, так и мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Определение порядка создания и использования резервов (резервных фондов) для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и порядка восполнения использованных средств этих резервов также является полномочием органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, определение указанного выше порядка должно осуществляться в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, поскольку реализация субъектом Российской Федерации полномочий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера не может является произвольной.

В соответствии с частью 4 статьи 81 БК РФ средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, и других чрезвычайных ситуаций, а также на иные мероприятия, предусмотренные порядком, указанным в пункте 6 настоящей статьи.

На региональном уровне постановлением Правительства Амурской области от 15 апреля 2014 года N утверждены Правила использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Амурской области.

Создание же отдельного резерва для ликвидации чрезвычайных ситуаций предусмотрено как частью 1 статьи 25 Федерального закона N 68-ФЗ, так и законодательством Амурской области.

Так, в соответствии со статьями 20 и 23 Закона Амурской области от 06 марта 1997 года N 151-ОЗ "О защите населения и территорий области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" предусмотрено финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, осуществляемое за счет средств областного бюджета в рамках государственной программы области, и отдельно - создание и использование резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций в целях экстренного привлечения этих средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Законом Амурской области от 11 декабря 2020 года N 651-ОЗ "Об областном бюджете на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов" установлен общий размер резервного фонда Правительства Амурской области (статья 10), помимо которого предусмотрено также распределение бюджетных ассигнований по государственным программам, в том числе по государственной программе "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также обеспечение безопасности населения области", утвержденной постановлением Правительства Амурской области от 25 сентября 2013 года N (статья 9).

Пунктом 31 постановления Правительства Амурской области от 15 декабря 2009 года N "Об Амурской областной территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" также предусмотрено финансирование целевых программ по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и отдельно - создание резервов финансовых и материальных ресурсов.

Однако, как следует из содержания административного искового заявления и изложенной в апелляционном представлении позиции, прокурором Амурской области не оспаривается порядок выделения бюджетных ассигнований на цели финансирования мероприятий, связанных с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, который закреплен в иных нормативных правовых актах Амурской области.

Приведенная судом первой инстанции ссылка на положения подпункта "б" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона N68-ФЗ не подтверждает правильность выводов о соответствии оспариваемых прокурором Амурской области положений федеральному законодательству, поскольку из содержания указанного пункта следует, что он также регулирует порядок принятия соответствующих мер в зоне, на которой уже возникла чрезвычайная ситуация, что следует из буквального толкования словосочетания "резервов материальных ресурсов, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации".

Несмотря на то, что Федеральный закон N 68-ФЗ действительно не содержит норм, закрепляющих перечень мероприятий, для выполнения которых предусмотрена необходимость формирования резерва материальных ресурсов, тем не менее, содержание таких мероприятий раскрывается в иных нормативных правовых актах, в том числе Методических рекомендациях по созданию, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (утв. МЧС России 10 августа 2018 года N 2-4-71-18-14), действующими на момент принятия оспариваемого акта (далее также - Методические рекомендации).

Одним из принципов создания и использования резервов материальных ресурсов, предусмотренных указанным нормативным актом, предусмотрен принцип достаточности таких ресурсов, который определяется как величина резервов, их структура и ассортимент, качественные показатели и характеристики, которые должны обеспечивать проведение первоочередных работ по ликвидации чрезвычайной ситуации в соответствии с прогнозируемым ущербом, программой и последовательностью проведения работ, спецификой региона или объекта, а также видом чрезвычайной ситуации.

В соответствии с разделом 2 "Порядок создания резервов материальных ресурсов" указанных Методических рекомендаций, последние устанавливают единый методический подход к созданию, хранению, использованию и восполнению, в том числе резервов материальных ресурсов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые создаются, в том числе для организации первоочередного жизнеобеспечения населения, пострадавшего при чрезвычайных ситуациях, включающего развертывание и содержание пунктов временного размещения населения, пунктов обогрева и питания, оснащения аварийно-спасательных формирований и аварийно-спасательных служб.

Также указанными Методическими рекомендациями предусмотрено, что исходя из классификации чрезвычайных ситуаций и предназначения резервов материальных ресурсов, субъектам Российской Федерации необходимо рассчитывать объемы создаваемых резервов с учетом первоочередного жизнеобеспечения пострадавшего населения соответственно не менее 500 человек и оснащения аварийно-спасательных формирований и аварийно-спасательных служб, участвующих в ликвидации чрезвычайной ситуации регионального (межмуниципального) характера, принимая в расчетах определенные продолжительности периода первоочередного жизнеобеспечения населения: в зоне чрезвычайной ситуации после землетрясения, в места временного отселения после аварии на химическом опасном объекте, в приемных эвакуационных пунктах после аварии на радиационно опасном объекте (вне зон опасного радиационного заражения), в местах сосредоточения отселенного населения из зон затопления при наводнениях. Нормы первоочередного жизнеобеспечения различных групп населения в чрезвычайных ситуациях представлены в приложении 3.

Из анализа приведенных положений следует, что все без исключения мероприятия, для проведения которых создаются резервы материальных ресурсов, связаны с фактическим возникновением чрезвычайных ситуаций, и направлены на ликвидацию их последствий. Возможности использования таких ресурсов для иных целей, в том числе целей по предупреждению чрезвычайных ситуаций, федеральный законодатель не предусмотрел.

Именно этот резерв формируется заблаговременно, используется в строго предусмотренных целях и восполнятся при расходовании. Его стабильное наличие является условием эффективной защиты населений и территорий при наступлении чрезвычайной ситуации, а расходование этих ресурсов в иных условиях, напротив, создаст угрозу для жизни и здоровья неопределенного круга лиц. При этом судебная коллегия отмечает, что существуют такие чрезвычайные ситуации, которые невозможно предупредить и которые потребуют принятия экстренных мер по спасению людей (например, природного характера).

В свою очередь мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций, как было отмечено выше, представляют собой обширный комплекс мер, не конкретизируются нормами права, затрагивают все сферы жизнедеятельности и обусловлены ситуацией на определенной территории, в связи с чем финансирование этих мероприятий требует и получило отдельное нормативное регулирование.

Приведенное в решении суда суждение о сходном правовом регулировании целевого назначения резервов материальных ресурсов в приказе МЧС России от 27 января 2014 года N 27 "Об утверждении Положения о резерве материальных ресурсов МЧС России для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и ряде иных актов, установленного судебной коллегией при рассмотрении административного дела противоречия не опровергает, учитывая к тому же, что вышеприведенные приказы регулируют отличные от оспариваемых норм правоотношения.

Напротив, сходное правовое регулирование возникших правоотношений усматривается в постановлении Правительства Российской Федерации от 25 июля 2020 года N 1119 "Об утверждении Правил создания, использования и восполнения резервов материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и самих Правил, пунктом 6 которых предусмотрено, что резервы материальных ресурсов используются при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций по устранению непосредственной опасности для жизни и здоровья людей, для развертывания и содержания пунктов временного размещения и питания пострадавших граждан, а также для других первоочередных мероприятий, связанных с обеспечением федерального органа исполнительной власти при решении задач по ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Доводы представителя Правительства Амурской области о возможном расходовании материальных ресурсов указанного выше запаса с последующим оперативным восполнением материальных ресурсов, а также о нецелесообразности формирования отдельного резерва финансовых средств, не допущенное противоречие не устраняют.

При указанных обстоятельствах вывод суда о соответствии оспариваемы положений нормативным правовым актами, имеющими большую юридическую силу, основан на ошибочном толковании пункта "ж" части 1 статьи 11, части 1 статьи 25 Федерального закона N 68-ФЗ, пунктов 2 и 3 Порядка N 1340, а также статьи 23 Закона Амурской области от N151-ОЗ.

В соответствии с подпунктом "д" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96 (далее также - Методика N 96), коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.

Поскольку вопрос принятия Порядка создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера на территории Амурской области отнесен к компетенции Правительства Амурской области, доводы административного иска о наличии в содержании оспариваемых пунктов коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом "д" пункта 3 Методики N 96, судебная коллегия признает ошибочными.

С учетом изложенного, решение Амурского областного суда от 23 ноября 2020 года подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении административных исковых требований прокурора Амурской области.

В связи с тем, что нормативный правовой акт применялся, исходя из разъяснений, приведенных в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" он подлежит признанию недействующим в оспариваемой части с момента принятия настоящего апелляционного определения.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии настоящего апелляционного определения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, или ином печатном издании, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты Правительства Амурской области.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное представление прокурора Амурской области удовлетворить.

Решение Амурского областного суда от 23 ноября 2020 года отменить, принять по делу новое решение.

Административные исковые требования прокурора Амурской области удовлетворить.

Признать недействующими со дня принятия настоящего апелляционного определения: пункт 2 в части слов "или угрозы их возникновения", "а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций"; пункт 5 в части слов "предупреждения чрезвычайных ситуаций"; абзац второй пункта 13 в части слов "режима повышенной готовности"; подпункты второй и третий пункта 16; подпункт первый в части слов "режима повышенной готовности и подпункт второй в части слов "по предупреждению чрезвычайных ситуаций" пункта 17; подпункт первый в части слов "режима повышенной готовности" и подпункт второй в части слов "по предупреждению чрезвычайной ситуации" пункта 18 Приложения к постановлению Правительства Амурской области от 03 июня 2020 года N "О внесении изменений в постановление Правительства Амурской области от 15.11.2008 N".

Сообщение о принятии настоящего апелляционного определения подлежит опубликованию в течение месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, или ином печатном издании, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты Правительства Амурской области.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение шести месяцев в Девятый кассационный суд общей юрисдикции, путем подачи кассационных жалобы, представления через Амурский областной суд.

Председательствующий

Судьи