Приложение N 2. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай и исполнительных органов государственной власти Республики Алтай

Приложение N 2

к постановлению Правительства

Республики Алтай

от 30 апреля 2009 г. N 87

Методика проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Главы
Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай
и исполнительных органов государственной власти
Республики Алтай

1. Общие положения

1. Настоящая Методика предназначена для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, исполнительных органов государственной власти Республики Алтай (далее - нормативные правовые акты).

2. Настоящая Методика определяет порядок оценки нормативного правового акта с целью выявления в нем норм, содержащих коррупциогенные факторы. Под коррупциогенными факторами понимается явление или совокупность явлений, порождающие коррупционные правонарушения или способствующие их распространению.

2. Порядок оценки нормативного правового акта
на наличие в нем типичных коррупциогенных факторов

3. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов состоит в выявлении и устранении, прежде всего, типичных коррупциогенных факторов.

К типичным коррупциогенным факторам относятся коррупционно опасные факторы, наиболее часто встречающиеся в нормативных правовых актах независимо от предмета их регулирования и безусловно или с высокой степенью вероятности способствующие проявлениям коррупции.

4. Антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и подготовку заключения по результатам антикоррупционной экспертизы необходимо проводить единообразно - в составе и последовательности типичных коррупциогенных факторов.

5. Каждая норма нормативного правового акта должна быть проверена на наличие каждого типичного коррупциогенного фактора. В ходе проведения экспертизы заполняется таблица типичных коррупциогенных факторов согласно приложению к настоящей Методике.

6. Выявленные в ходе анализа нетипичные коррупциогенные факторы указываются в заключении по результатам антикоррупционной экспертизы, обосновываются и подлежат устранению в том же порядке, что и типичные коррупциогенные факторы.

7. При проведении антикоррупционной экспертизы выявляются и оцениваются следующие типичные коррупциогенные факторы:

типичные коррупциогенные факторы, связанные с реализацией властных полномочий Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, исполнительных органов государственной власти Республики Алтай и их должностных лиц;

типичные коррупциогенные факторы, связанные с наличием правовых пробелов;

типичные коррупциогенные факторы системного характера;

проявления коррупциогенности.

3. Характеристика типичных коррупциогенных факторов

8. Типичные коррупциогенные факторы, связанные с реализацией властных полномочий Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, исполнительных органов государственной власти Республики Алтай и их должностных лиц, включают в себя:

8.1. Широкие дискреционные полномочия.

Такие нормы права дают должностному лицу возможность выбирать по своему усмотрению любой из различных вариантов поведения, не предписывая, в каких случаях должностное лицо обязано выбрать тот или иной вариант поведения.

К элементам управленческой деятельности, в которых желательно снизить до минимума возможность свободного усмотрения при принятии решения должностным лицом, относятся следующие:

сроки принятия решений - коррупционная опасность повышается при увеличении продолжительности сроков совершения административного действия должностным лицом в отношении физического или юридического лица, установлении широкого временного диапазона, а также отсутствии такого срока;

условия (основания) принятия решения - риск коррупции повышается при увеличении числа вариантов принятия решения и отсутствии точного определения условий принятия решения;

параллельные полномочия - коррупционную опасность повышают нормы, устанавливающие дублирующие полномочия в рамках структурных подразделений одного исполнительного органа государственной власти Республики Алтай или различных исполнительных органов государственной власти Республики Алтай.

Оценка избыточности усмотрения должностного лица в каждом конкретном случае связана с оценкой эффективности управленческого процесса (оценивается необходимость всех предусмотренных в нормативном правовом акте согласований (виз), концентрация бесконтрольного принятия решения в одних руках).

8.2. Определение компетенции по формуле "вправе".

Многие нормативные правовые акты определяют компетенцию Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, исполнительных органов государственной власти Республики Алтай и их должностных лиц при помощи формулировок "вправе", "может". Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в нормативных правовых актах. Однако, разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право, то есть не осуществлять его. В этих случаях должностное лицо получает шанс неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не как обязанность совершения тех или иных действий.

8.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащих ему прав.

В том случае, когда нормативный правовой акт устанавливает условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, но настолько обременительные, что они превышают доступный для субъекта уровень, риск возникновения коррупционных отношений возрастает.

К данной категории коррупциогенных факторов относятся такие нормы права, которые требуют от субъекта правоотношений слишком больших материальных и временных затрат при прохождении разрешительных, регистрационных и иных процедур.

Обнаружить данный коррупциогенный фактор в формулировке требований к заявителю можно, например, при анализе перечня документов, подача которых в исполнительный орган государственной власти Республики Алтай необходима для реализации права, оснований для совершения (отказа в совершении) действий исполнительным органом государственной власти.

Коррупционная опасность нормы повышается, если такой перечень:

а) открытый, то есть неисчерпывающий;

б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах;

в) содержит "размытые" субъективно-оценочные основания отказа (например, в следующей форме: "представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме").

8.4. Злоупотребление правом заявителя.

Случаи предоставления заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемые отсутствием их четкой регламентации, могут прикрывать на деле возможность дискреционного поведения должностных лиц, которые в этих условиях имеют возможность принимать решения по своему усмотрению.

8.5. Выборочное изменение объема прав.

Данный коррупциогенный фактор имеет разнообразные проявления. Нормативные правовые акты могут самостоятельно или с предоставлением соответствующих полномочий должностному лицу устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах. Коррупционно опасным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения должностного лица.

8.6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.

Возможности подзаконного нормотворчества могут реализовываться как широкие дискреционные полномочия.

Наличие чрезмерной свободы подзаконного нормотворчества проявляется в возможности регламентации важных вопросов подзаконными нормативными актами и другими актами более низкого уровня, которые, в свою очередь, могут устанавливать коррупционно опасные правоотношения.

Этот коррупциогенный фактор может быть выявлен в том случае, когда проверяется не только анализируемый нормативный правовой акт, но и акты более низкого уровня, принимаемые на его основе. Обычно на наличие данного типичного коррупциогенного фактора указывают содержащиеся в тексте нормативного правового акта бланкетные нормы.

8.7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.

Нормативный правовой акт должен отвечать правилам юридической техники, излагаться четким и ясным языком. Повышает риск коррупции использование двусмысленных или неоднозначных терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, допускающих различное толкование. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений нормативных правовых актов, что повышает вероятность произвольного применения норм. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.

8.8. Принятие нормативного правового акта "сверх компетенции".

Принятие нормативного правового акта "сверх компетенции" - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться либо на уровне закона, либо подзаконными актами других органов государственной власти.

Для обнаружения данного коррупциогенного фактора необходимо проанализировать нормативный правовой акт, определяющий компетенцию органа исполнительной власти в установленной сфере, после чего оценить, насколько принятие анализируемого нормативного правового акта (отдельных его норм) соответствует полномочиям органа.

8.9. Заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта.

Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые в условиях отсутствия закона фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Для обнаружения данного типичного коррупциогенного фактора необходимо изучить правовое регулирование вопроса и оценить его полноту, что требует анализа широкого круга нормативных источников.

9. Типичные коррупциогенные факторы, связанные с наличием правовых пробелов, включают в себя:

9.1. Наличие пробела в правовом регулировании.

Этот типичный коррупциогенный фактор выражается в отсутствии регулирования. Пробел создает возможность его произвольного восполнения на практике.

Для обнаружения пробела в регулировании требуется системный подход к нормативному правовому акту. Следует проверить, как реализуются в дальнейших нормах цели и задачи нормативного правового акта, закрепленные в его вводной части или первых положениях, все ли они раскрываются и детализируются.

9.2. Отсутствие административных процедур.

Коррупционная опасность понижается при наличии нормативно установленного порядка (регламента) принятия решений, а также порядка и сроков осуществления действий.

9.3. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.

Осуществление некоторых видов полномочий предполагает возможное наличие нескольких заинтересованных субъектов, претендующих на предоставление конкретного права (приобретения права аренды объектов государственной собственности и т.п.). Использование конкурсных процедур способно снизить вероятность субъективного подхода, снизить риск коррупции.

9.4. Отсутствие запретов и ограничений для государственных гражданских служащих (должностных лиц) в конкретной области деятельности.

Данный фактор подразумевает отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для государственных гражданских служащих (должностных лиц), занятых в конкретных областях деятельности, наиболее подверженных риску коррупции.

9.5. Отсутствие ответственности государственного гражданского служащего (должностного лица) за правонарушения.

В нормативных правовых актах часто отсутствуют нормы об ответственности государственного гражданского служащего (должностного лица) либо содержится общая формулировка: "несет ответственность в установленном законодательством порядке". Необходимо проверить, существуют ли в данном нормативном правовом акте или акте, к которому есть отсылка, меры ответственности за служебные нарушения, а также конкретизировать способ и критерии привлечения к ответственности.

Данный коррупциогенный фактор часто усугубляется отсутствием в нормативном правовом акте возможности обжалования действия государственного гражданского служащего (должностного лица).

9.6. Отсутствие указаний на формы и виды контроля.

Если в нормативном правовом акте имеются нормы, повышающие подконтрольность деятельности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, исполнительных органов государственной власти Республики Алтай и их должностных лиц, это существенно снижает коррупционную опасность данного акта. В этой связи необходимо обратить внимание, насколько представлены в нормативном правовом акте следующие моменты:

нормы, обеспечивающие информационную открытость деятельности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, исполнительных органов государственной власти Республики Алтай и их должностных лиц, и уровень конкретности таких норм;

использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, исполнительных органов государственной власти Республики Алтай и их должностных лиц;

возможность осуществления тех или иных полномочий саморегулируемыми организациями и их ответственности;

нормы об отчетности органа Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, исполнительных органов государственной власти Республики Алтай и их должностных лиц перед населением, общественными и профессиональными организациями;

возможность общественных проверок деятельности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, исполнительных органов государственной власти Республики Алтай и их должностных лиц, условия и процедуры таких проверок, меры реагирования по результатам проверок.

9.7. Нарушение режима прозрачности информации.

Закрытость правовой информации существенно снижает эффективность превентивных антикоррупционных мер. Режим открытости правовой информации - необходимое условие контроля гражданского общества за деятельностью Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, исполнительных органов государственной власти Республики Алтай и их должностных лиц.

10. Типичные коррупциогенные факторы системного характера включают в себя:

10.1. Ложные цели и приоритеты.

Для выявления данного коррупциогенного фактора анализируется весь текст нормативного правового акта с точки зрения поставленных целей и приоритетов. Истинные цели принятия нормативного правового акта могут быть неочевидны или отличаться от продекларированных.

10.2. Нормативные коллизии.

Нормативные коллизии как коррупционно опасный фактор препятствуют правильному применению нормативного правового акта, создают возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретном случае.

Специфика данного фактора такова, что многие принципы разрешения правовых коллизий сформулированы не в нормативных правовых актах, а в юридической и судебной практике.

Коллизии можно поделить на вертикальные (противоречия между нормативными правовыми актами разного уровня), горизонтальные (между равноправными нормативными правовыми актами) и внутренние (между нормами анализируемого нормативного правового акта).

10.3. "Навязанная" коррупциогенность.

Нормативный акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании нормативного акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным.

В случае обнаружения типичного коррупциогенного фактора "навязанной" коррупциогенности необходимо дать рекомендации по устранению коррупционно опасных норм не только из анализируемого нормативного правового акта, но и из отраслевого закона как первоисточника коррупции.

11. Проявления коррупциогенности включают в себя факторы:

11.1. Формально-техническая коррупциогенность.

Данный фактор объединяет типичные проявления коррупциогенности формального и технического, процедурного характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе. Для их выявления важно не содержание нормативного правового акта, а соблюдение действующих требований к его форме, порядку принятия, регистрации и опубликования.

11.2. Непринятие нормативного правового акта (бездействие).

Этот факт невозможно установить при анализе уже принятого нормативного правового акта. Его суть заключается в коррупционном характере отсутствия требуемого нормативного правового акта.

Это проявление коррупциогенности можно обнаружить, анализируя в комплексе весь блок принятых нормативных правовых актов. Субъекты нормотворческой инициативы могут как можно дольше не издавать нормативный правовой акт, чтобы принимать в каждом конкретном случае индивидуальные акты, оставляя за собой право выбора решения.

11.3. Нарушение баланса интересов.

Выражается в необеспеченности баланса прав и законных интересов сторон правоотношений.

Выявление данного фактора требует системного подхода к содержанию нормативного правового акта в целом. Рекомендуется тщательно проанализировать положения нормативного правового акта, в которых характеризуются цель его принятия и решаемые задачи, а также положения нормативного акта большей юридической силы, на основании которого принимается нормативный правовой акт.