Решение Верховного Суда Республики Алтай от 27 ноября 2007 г. Оспариваемый нормативный правовой акт признан недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в законную силу, поскольку после анализа законодательства Республики Алтай сделан вывод о том, что Правительство Республики Алтай не наделено полномочиями по утверждению республиканских целевых программ (извлечение)

Решение Верховного Суда Республики Алтай от 27 ноября 2007 г.
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2008 г. настоящее Решение оставлено без изменения

Верховный Суд Республики Алтай, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению первого заместителя прокурора Республики Алтай о признании недействующим постановления Правительства Республики Алтай N 337 от 20 ноября 2002 года "Об утверждении региональной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения  государственного  земельного  кадастра  и государственного   учета   объектов недвижимости в Республике Алтай (2002-2007 годы)" (в ред. Постановлений Правительства  РА N 143 от 06.08.04, N 183 от 22.12.2004, N 9 от 28.01.05, N 205 от 10.11.2005, N 247 от 19.10.2006),  установил:

Правительством Республики Алтай  принято постановление N 337 от 20 ноября 2002 года   "Об утверждении региональной   целевой программы "Создание  автоматизированной  системы   ведения  государственного  земельного  кадастра  и государственного   учета   объектов недвижимости в Республике Алтай (2002-2007 годы)" (в ред. Постановлений Правительства  РА N 143 от 06.08.04, N 183 от 22.12.2004, N 9 от 28.01.05, N 205 от 10.11.2005, N 247 от 19.10.2006), которое опубликовано в "Сборнике  законодательства Республики Алтай". 2002 г., N 7(13) (ноябрь-декабрь), с. 327. 

Первый заместитель  прокурора Республики Алтай   обратился в суд с заявлением о признании недействующим  и не подлежащим применению вышеназванного постановления  в полном объеме, мотивируя требования тем, что оно принято  органом исполнительной власти субъекта  с превышением  компетенции, предоставленной  федеральным законодательством  и законодательством  субъекта.   Утверждение  Правительством Республики Алтай указанного постановления  противоречит  п.п. "г" п. 2 ст. 5, п.п. "б" п. 2 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающим, что проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации разрабатываются высшим исполнительным органом государственной власти, представляются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, который в свою очередь утверждает такие программы путем принятия соответствующих законов.

В судебном заседании прокурор  О. поддержала заявленные требования в полном объеме.

Представитель  Главы  Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай  Н.  требования прокурора не признала, поскольку порядок принятия и утверждения региональной целевой программы  иной, чем  у программы  социально-экономического развития субъекта. В подтверждение возможности  исполнительным органом власти  субъекта утверждать  региональные целевые программы ссылается на  п. 19 Постановления Правительства  РФ N 594 от 26.06.1995 года "О реализации  Федерального закона "О поставках  продукции  для федеральных  государственных нужд"    согласно которому  целевые программы и подпрограммы утверждаются  постановлениями  Правительства  Российской Федерации.  Также ссылается на  раздел  10  федеральной целевой программы  "Создание  автоматизированной  системы  ведения  государственного  земельного кадастра  и государственного  учета объектов недвижимости РФ (2002-2007 годы)", утвержденной Постановлением  Правительства  РФ от  25.10.2001 года N 745, устанавливающий реализацию  мероприятий, финансируемых  за счет  бюджетов  субъектов РФ и местных  бюджетов через  соответствующие  региональные  программы, разрабатываемые  и утверждаемые  органами государственной власти  субъектов  РФ.

Выслушав   лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела,  суд   принимает решение об   удовлетворении требований прокурора      по следующим основаниям.

Республиканская целевая программа является  частью программы социально-экономического развития Республики Алтай. К данному выводу суд пришел при анализе содержания понятий программы социально-экономического развития Республики Алтай и республиканской целевой программы, которые даны в Законе Республики Алтай от 27 июля 2005 года N 56-РЗ "О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Республики Алтай" (в редакции Закона Республики Алтай от 16.05.2007 N 28-РЗ). В статье 1 вышеназванного Закона раскрываются значения понятий и терминов, используемых в Законе. "Программа социально-экономического развития Республики Алтай на среднесрочную перспективу" - комплекс правовых, организационных, социальных, экологических, производственно-хозяйственных, финансовых мер, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам, обеспечивающих эффективное решение комплекса задач по достижению целей социально-экономического развития республики в рамках планируемых этапов. "Республиканская целевая программа" - увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, направленных на достижение конкретной цели в области экономического, экологического, социального, культурного и иного развития Республики Алтай. Из смыслового содержания понятий можно сделать вывод, что республиканская целевая программа это часть программы социально-экономического развития Республики Алтай, поскольку обе направлены на достижение целей,  поставленных перед Республикой,  в области социально-экономического развития.

Об идентичности вышеуказанных понятий  свидетельствует  в ранее действовавшей редакции п. 3 ст. 8 Закона Республики Алтай от 27 июля 2005 года N 56-РЗ "О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Республики Алтай", предусматривавший, что самостоятельными разделами Программы социально-экономического развития Республики Алтай на среднесрочную перспективу выделяются перечни республиканских целевых программ, предлагаемых к разработке и реализации на период действия Программы. Также  из содержания абзаца 2 ч. 2 ст. 19 Закона РА "О бюджетном процессе в Республике Алтай" N 57-РЗ от 27.07.05 усматривается, что  целевые программы  разрабатываются Правительством РА в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Республики Алтай, что также свидетельствует о взаимосвязи целевых программ с Программой социально-экономического развития Республики Алтай, так как последняя в соответствии со ст. 7 Закона РА "О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Республики Алтай" разрабатывается с учетом прогнозов социально-экономического развития РА.  

Поскольку республиканские целевые программы являются элементами  Программы социально-экономического развития Республики Алтай, то они в соответствии со ст. 103 Конституции РА,  подпунктом "г" п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ  "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации",  подлежат утверждению представительным органом государственной власти Республики Алтай.

Согласно п. 9, п. 10 ч. 1  ст. 103 Конституции  РА к ведению Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай относится: утверждение бюджета Республики Алтай, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Республики Алтай, отчетов об их исполнении, осуществление контроля за исполнением бюджета Республики Алтай; утверждение программ социально-экономического развития Республики Алтай и осуществление контроля за их выполнением.

Согласно п. 2 ст. 121 Конституции РА Правительство Республики Алтай  разрабатывает для представления Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай в Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай проект бюджета Республики Алтай, а также проекты программ социально-экономического развития Республики Алтай, осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, настоящей Конституцией и законами Республики Алтай, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти. Данные полномочия соответствуют закрепленным в Федеральном законодательстве полномочиям высшего исполнительного органа Государственной власти, в частности,  п. "б" ч. 2 статье 21  Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который предусматривает, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект бюджета субъекта Российской Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьями 13, 14, 15 Закона РА "О Правительстве Республики Алтай" (в редакции Законов Республики Алтай от 29.12.2006 N 100-КРЗ), Правительство Республики Алтай в пределах своих полномочий формирует республиканские целевые программы и обеспечивает их реализацию; прогнозирует социально-экономическое развитие Республики Алтай, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; разрабатывает проект республиканского бюджета для представления его Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай в Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай;  обеспечивает исполнение республиканского бюджета и готовит отчет об исполнении республиканского бюджета для представления его Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай в Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай. 

Из содержания вышеназванных Конституционных Законов усматривается, что Правительство Республики только формирует целевые программы и обеспечивает их реализацию, при этом указанные Законы не  наделяют Правительство правом утверждения целевых программ. Данный вывод находит свое подтверждение и в других нормативных актах, принятых в развитие полномочий Правительства по разработке и реализации Целевых программ.

Пунктом 4 ст. 8 Закон Республики Алтай от 27 июля 2005 года N 56-РЗ "О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Республики Алтай"  предусматривалось, что порядок разработки и реализации республиканских целевых программ устанавливается Правительством Республики Алтай. (Законом Республики Алтай от 16.05.2007 N 28-РЗ указанный пункт исключен из содержания закона).

Таким образом, из анализа  законодательства Республики Алтай  можно сделать вывод о том, что Правительство Республики Алтай не наделено полномочиями по утверждению республиканских целевых программ, но оно, в  нарушение действующего законодательства, утвердило  программу "Создание  автоматизированной  системы   ведения  государственного  земельного  кадастра  и государственного   учета   объектов недвижимости в Республике Алтай (2002-2007 годы)".

Довод представителя  Правительства Республики Алтай  Н. о том, что согласно  разделу 10   утвержденной Постановлением Правительства РФ N 745 от  25.10.01 г. федеральной целевой программы  "Создание  автоматизированной  системы  ведения государственного земельного  кадастра и государственного  учета  объектов недвижимости  (2002-2007 годы)"  намеченные Программой  и подпрограммами   мероприятия, финансируемые   за  счет  бюджетов  субъектов  Российской  Федерации и местных бюджетов, реализуются  через соответствующие  региональные  программы, разрабатываемые  и утверждаемые  органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не свидетельствует о  предоставлении  органу исполнительной власти субъекта самостоятельного права  по утверждению    целевых программ. Указанным  актом устанавливается возможность  органов  государственной власти субъекта  Российской Федерации  разрабатывать и утверждать такие программы. Утверждение  программ социально-экономического  развития, частью которых являются  целевые программы,  исходя из вышеприведенного анализа  законодательства  Республики Алтай, относится к компетенции Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, а не  органа исполнительной власти субъекта.

В соответствии с п. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что  оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит  федеральному закону либо другому  нормативному  правовому акту, имеющему большую юридическую  силу,  признает нормативный правовой акт недействующим  полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.  Прокурор просит признать оспариваемый   нормативный правой акт недействующим с момента вступления решения суда в законную силу и суд полагает возможным признать данный акт недействующим с указанного прокурором времени.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 199, 253 ГПК РФ, суд решил:

Признать недействующим, не подлежащим применению с момента вступления решения суда в законную силу постановления Правительства Республики Алтай N 337 от 20 ноября   2002 года   "Об утверждении региональной   целевой программы "Создание  автоматизированной  системы   ведения  государственного  земельного  кадастра  и государственного   учета   объектов недвижимости в Республике Алтай (2002-2007 годы)" (в ред. Постановлений Правительства  РА N 143 от 06.08.04, N 183 от 22.12.2004, N 9 от 28.01.05, N 205 от 10.11.2005, N 247 от 19.10.2006).