Решение Верховного Суда Республики Алтай от 28 октября 2008 г. N 3-15/2008 Обжалуемый Закон признан недействующим со дня его принятия вследствие противоречия его федеральному законодательству (извлечение)

Решение Верховного Суда Республики Алтай от 28 октября 2008 г. N 3-15/2008
(извлечение)

Рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению ООО "С" о признании недействующим Закона Республики Алтай от 30 ноября 2007 года N 68-РЗ "О дополнительных требованиях к размещению игорных заведений на территории Республики Алтай" со дня его принятия, установил:

Законодательным органом Республики Алтай - Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай принят Закон Республики Алтай от 30.11.2007 года N 68-РЗ "О дополнительных требованиях к размещению игорных заведений на территории Республики Алтай", опубликованный в газетах "Звезда Алтая" N 288-291 от 20.12.2007 года, "Алтайдын Чолмоны" N 20-21 от 29.01.2008 года и "Сборнике законодательства Республики Алтай" N 45 (51) ч. 1, ноябрь 2007 года.

Указанным законом предусмотрены требования к размещению игорных заведений. Статьей 1 Закона установлено, что размещение игорных заведений осуществляется по согласованию с органами местного самоуправления городского округа и муниципальных районов (далее - органы местного самоуправления). Органы местного самоуправления при размещении игорных заведений руководствуются положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, настоящего Закона, иных нормативных правовых актов Республики Алтай, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, а также интересами населения соответствующего муниципального образования. Игорные заведения не могут быть размещены: 1) в зданиях, в которых расположены детские, образовательные, медицинские, религиозные организации, также на расстоянии ближе двух километров от них; 2) в многоквартирных домах, жилых помещениях, общежитиях.

Статьей 2 Закона Республики Алтай предусмотрено, что лица, виновные в нарушении требований, установленных настоящим Законом, несут административную ответственность в соответствии с законом Республики Алтай.

В силу статьи 3 Закона он вступает в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования и действует до 1 июля 2009 года. Размещение действующих на момент вступления в силу настоящего Закона игорных заведений и игорного оборудования подлежит приведению в соответствие с его требованиями в срок до 1 января 2008 года.

ООО "С" обратилось в суд с заявлением о признании положений названного Закона полностью недействующими со дня его принятия, в обоснование своих требований ссылаясь на то, что оспариваемый Закон противоречит положениям Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", устанавливая дополнительные требования к размещению игорных заведений, а также Федеральному закону от 29.12.2006 года N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", согласно положениям которого, в частности пункту 7 статьи 16, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе были принять до 1 июля 2007 года решение о запрете начиная с 1 июля 2007 года на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон) деятельности по организации и проведению азартных игр, а в соответствии с пунктом 8 статьи 16 этого закона сохраняют свое действие принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации до дня вступления в силу Федерального закона N 244-ФЗ решения о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений) об установлении ограничений этой деятельности на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон).

Поскольку оспариваемый Закон не относится к этим видам нормативных актов и принят после вступления в силу Федерального закона N 244-ФЗ и после 1 июля 2007 года, заявитель полагал, что законодатель вышел за пределы своих полномочий, а оспариваемый закон нарушает права заявителя на осуществление предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса, поскольку вводит запрет на размещение объектов игорного бизнеса в определенных местах и помещениях, а также устанавливает обязательные требования к зданиям и объектам, где могут размещаться объекты игорного бизнеса, что является по существу запретом деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Республики Алтай.

В судебном заседании представитель заявителя Ш.Н.К. требования ООО "С" поддержал.

Представитель Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай Б.Л.И. и представитель Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай Ш.И.В. просили отказать в удовлетворении заявления ООО "С", поскольку согласно статье 2 Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется наряду с федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации, а в соответствии с частью 2 статьи 5 указанного Федерального закона требования к игорным заведениям могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации.

Изучив материалы дела, проанализировав положения федерального законодательства и обжалуемого закона, заслушав представителя заявителя ООО "С", представителей Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай и Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, заключение прокурора, полагавшей в удовлетворении заявления отказать, суд находит заявление ООО "С" подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что ООО "С" осуществляет на территории Республики Алтай деятельность по организации и содержанию игорных заведений (содержание зала игровых автоматов) с целью получения прибыли.

Законом Республики Алтай N 68-РЗ от 30.11.2007 года "О дополнительных требованиях к размещению игорных заведений на территории Республики Алтай" установлены дополнительные требования к размещению игорных заведений: определено, что размещение игорных заведений осуществляется по согласованию с органами местного самоуправления; игорные заведения не могут быть размещены в зданиях, в которых расположены детские, образовательные, медицинские, религиозные организации, также на расстоянии ближе двух километров от них; в многоквартирных домах, жилых помещениях, общежитиях; за нарушение требований Закона предусмотрена административная ответственность и установлено, что размещение действующих на момент вступления в силу Закона Республики Алтай игорных заведений и игорного оборудования подлежит приведению в соответствие с его требованиями в срок до 1 января 2008 года.

Как следует из положений оспариваемого закона, его нормы относятся к административному законодательству, которое в соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями статьи 76 Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего правового регулирования на федеральном уровне.

По общему правилу, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Согласно статье 2 Федерального закона N 128-ФЗ от 8.08.2001 года "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензионные требования и условия - совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

В соответствии с подпунктом 77 статьи 17 вышеуказанного Федерального закона деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов) подлежит лицензированию, а в силу пункта 2 статьи 17 перечень работ и услуг при осуществлении деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельности казино), деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов) устанавливается Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Положением "О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2002 года N 525, были установлены лицензионные требования и условия по размещению тотализаторов и игорных заведений, перечень которых является исчерпывающим, а именно тотализаторы и игорные заведения не могли быть размещены в жилых помещениях, в зданиях действующих образовательных и медицинских учреждений, а также в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность. Каких-либо норм, направленных на предоставление полномочий субъектам Российской Федерации устанавливать дополнительные запреты по размещению объектов игорного бизнеса, в Положении не содержалось.

Таким образом, вопрос размещения объектов игорного бизнеса федеральным законодательством был разрешен, и субъект Российской Федерации, не наделенный федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации правом регулировать отношения в сфере лицензирования данного вида деятельности, был не вправе принимать закон о запрете осуществления этой деятельности лицами, имеющими федеральную лицензию, в местах, не запрещенных федеральным законодательством, а также об установлении требований, предъявляемых к характеристикам помещений, в которых размещаются объекты игорного бизнеса.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.2007 года N 451 "Об утверждении положения о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах" Постановление Правительства Российской Федерации от 15.07.2002 года N 525 признано утратившим силу.

29 декабря 2006 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принят Федеральный закон N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", который согласно пункту 1 статьи 20 этого Федерального закона с 1 января 2007 года вступил в силу.

Указанным Федеральным законом предусмотрено создание на территории Российской Федерации четырех игорных зоны, создание игорной зоны на территории Республики Алтай не предусмотрено (статья 9 закона).

В силу части 4 статьи 5 Федерального закона игорные заведения (за исключением букмекерских контор и тотализаторов) могут быть открыты исключительно в игорных зонах в порядке, предусмотренном названным Федеральным законом.

Общие требования к игорным заведениям установлены статьей 8 названного Федерального закона, а также частью 2 статьи 16 закона, согласно которой, в частности, игорные заведения могут располагаться только в зданиях, строениях, сооружениях, являющихся объектами капитального строительства, занимать указанные объекты полностью или располагаться в единой обособленной их части; игорное заведение не может быть расположено в зданиях, строениях, сооружениях физкультурно-оздоровительных и спортивных учреждений (за исключением букмекерских контор и тотализаторов). В силу части 6 статьи 16 Федерального закона, деятельность игорных заведений, не отвечающих требованиям, установленным частями 1 и 2 этой статьи, должна быть прекращена до 1 июля 2007 года.

Таким образом, и после вступления в действие Федерального закона от 29.12.2006 года N 244-ФЗ вопросы размещения объектов игорного бизнеса и установления требований к помещениям и зданиям, в которых размещаются объекты игорного бизнеса, разрешены федеральным законодательством и Республика Алтай как субъект Российской Федерации, не наделенный федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации правом регулировать отношения в сфере лицензирования деятельности по организации и проведению азартных игр, была не вправе принимать закон, устанавливающий дополнительные требования к размещению игорных заведений на территории Республики Алтай и предусматривающий административную ответственность за несоблюдение этого закона.

Согласно положениям статьи 3 оспариваемого закона размещение действующих на момент вступления его в силу игорных заведений и игорного оборудования подлежит приведению в соответствие с его требованиями в срок до 1 января 2008 года, однако это положение противоречит части 4 статьи 5 Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", в силу которой игорные заведения (за исключением букмекерских контор и тотализаторов) могут быть открыты исключительно в игорных зонах в порядке, установленном федеральным законом.

Согласно статье 2 Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также может осуществляться принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными нормативными правовыми актами. В силу части 2 статьи 5 этого закона деятельность по организации и проведению азартных игр может осуществляться исключительно в игорных заведениях, соответствующих требованиям, предусмотренным настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Однако эти положения Федерального закона не означают наделения субъектов Российской Федерации полномочиями по принятию законов, регулирующих деятельность по организации и проведению азартных игр и устанавливающих требования к игорным заведениям. Названные нормы предусматривают лишь действие нормативных актов субъектов Российской Федерации в области регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр, принятых в соответствии с частями 7 и 8 статьи 16 Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

Согласно части 7 статьи 16 Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" Российская Федерация вправе принять до 1 июля 2007 года решение о запрете начиная с 1 июля 2007 года на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон) деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений), а в силу части 8 этой же статьи принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации до дня вступления в силу настоящего Федерального закона решения о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений), об установлении ограничений этой деятельности на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон) сохраняют свое действие.

Таким образом, вышеназванным федеральным законодательством определено, что до 1 июля 2007 года субъекты Российской Федерации имели возможность осуществить собственное правовое регулирование условий деятельности по организации и проведению на своей территории азартных игр вне игорных зон до введения ее общего запрета с 1 июля 2009 года, а также установлено, что принятые до 1 января 2007 года решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений), об установлении ограничений этой деятельности на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон) сохраняют свое действие. Иных полномочий по принятию нормативных актов в области регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр органам государственной власти федеральным законодательством не предоставлялось.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня принятия или иного указанного судом времени.

Анализируя нормы оспариваемого Закона Республики Алтай, необходимо сделать вывод о том, что он имеет специальную направленность и содержит нормы, регулирующие деятельность по организации и проведению азартных игр, устанавливает требования к игорным заведениям иные, нежели они определены на момент принятия Закона и в настоящее время федеральным законодательством, а именно согласование размещения игорных заведений с органами местного самоуправления; запрет на размещение игорных заведений в зданиях, в которых расположены детские, образовательные, медицинские, религиозные организации, также на расстоянии ближе двух километров от них, в многоквартирных домах, жилых помещениях, общежитиях; устанавливает административную ответственность за несоблюдение этих требований.

Как указано выше, вопрос размещения объектов игорного бизнеса федеральным законодательством разрешен, поэтому субъект Российской Федерации, не наделенный федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации правом после 1 июля 2007 года регулировать отношения в сфере лицензирования данного вида деятельности, не мог принять закон о запрете осуществления этой деятельности лицами, имеющими федеральную лицензию в местах, не запрещенных федеральным законодательством.

Поскольку Закон Республики Алтай N 68-РЗ от 30.11.2007 года "О дополнительных требованиях к размещению игорных заведений на территории Республики Алтай" принят после вступления в силу Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и после 1 июля 2007 года, то есть не относится к нормативным актам, предусмотренным частями 7 и 8 статьи 16 Федерального закона N 244-ФЗ, обжалуемый закон принят Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай с превышением полномочий и подлежит признанию недействующим со дня его принятия вследствие противоречия его федеральному законодательству - вышеуказанным нормам Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 197, 198, 199 ГПК РФ, суд решил:

Заявление ООО "С" удовлетворить. Признать недействующим Закон Республики Алтай от 30 ноября 2007 года N 68-РЗ "О дополнительных требованиях к размещению игорных заведений на территории Республики Алтай" со дня его принятия.

Сообщение о принятом решении опубликовать в газете "Звезда Алтая".

На решение может быть подана кассационная жалоба и принесено кассационное представление в течение 10 дней после изготовления решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации.