Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 09 июня 2021 г. по делу N 8а-7432/2021[88а-8546/2021]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.

судей Сапрыгиной Л.Ю, Зариповой Ю.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Универмаг" на решение Курганского областного суда от 29 июня 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 октября 2020 года по административному делу N 3а-84/2020 по административному иску ЗАО "Универмаг" о признании не действующим в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, объяснения представителя ЗАО "Универмаг" Грязнова А.Н, доводы кассационной жалобы поддержавшего, заключение прокурора Тепловой М.Н, полагавшей судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Шадринской городской Думы Курганской области от 19 февраля 2019 года N 406 утверждены Правила землепользования и застройки города Шадринска (далее - Правила землепользования).

В части 3 Правил землепользования "Градостроительные регламенты города Шадринска" установлены дополнительные градостроительные регламенты по условиям охраны памятников истории и архитектуры, предусматривающие систему охраны памятников города Шадринска в составе центрального историко-культурного заповедного района, локальных зон охраны, а также отдельных зон охраны для отдельно расположенных памятников истории и архитектуры, не вошедших в центральный историко-культурный заповедный район и локальные зоны охраны.

В состав центрального историко-культурного заповедного района согласно подразделу Правил "Территория центрального историко-культурного заповедного района" входит исторически ценная застройка, ограниченная с севера улицами Февральская и Советская, с запада - ул. Гагарина, с востока - ул. 4-го Уральского полка и юга - поймой р. Исеть. Эта часть города как никакая другая сосредоточила в себе ряд ценнейших памятников истории и архитектуры с конца XVIII и до начала XX в.в.

В подразделе Правил землепользования "Режим центрального историко-культурного заповедного района" установлено, что для центрального историко-культурного района режим использования принимается следующим:

- территория центрального историко-культурного заповедного района подразделяется на участки зон охраны, включающие усадьбы памятников и примыкающих к ним улиц, площадей, парков, бульваров, непосредственно связанных с их восприятием и обозрением и участки свободные от застройки или занятые фоновыми строениями, где при соблюдении строгих регламентаций возможно осуществление нового строительства;

- на территории зон охраны оберегается историческая планировка, резервируются возможности восстановления ее утраченных элементов и параметров, сохраняется историческая среда и ландшафт;

- в пределах зон охраны осуществляется расчистка внутреннего пространства кварталов от поздних дисгармоничных и малоценных строений. Производится благоустройство и озеленение территории (дисгармоничная зелень, закрывающая памятники, при этом убирается);

- за пределы зоны охраны выводятся промышленные предприятия, ремонтные мастерские, склады, гаражи;

- на территории зон охраны обеспечивается благоприятная гидрологическая обстановка, чистота воздушного бассейна и защита от динамических воздействий;

- на территории зон охраны по согласованию с органами охраны памятников допускается осуществление регенерации существующего жилого и общественного фонда, консервации и реставрации памятников и составляющих исторически ценную среду зданий;

- на территории зон охраны включающих деревянную застройку осуществляются специальные мероприятия по обеспечению противопожарной безопасности, пожаротушению и предупреждению появления и распространения грибка и гнилостных процессов.

На территории зон охраны не допускается:

- всякое нарушение планировочной структуры;

- новое строительство, кроме участков свободных от застройки;

- создание транспортных сооружений и развязок и других инженерных сооружений, нарушающих исторический облик города;

- прокладка воздушных линий электропередач, надземных теплотрасс, газопроводов, водоводов и других инженерных сооружений, не отвечающих условиям исторической среды;

- при застройке участков свободных от застройки или занятых фоновыми строениями и примыкающих к памятникам архитектуры учитываются интересы памятников, их естественного окружения и восприятия, в частности, соответствие масштабов стоящих рядом сооружений и принципов размещения, оформления фасадов в соответствии с архитектурным решением фасадов прилегающих зданий, использование типичного строительного материала;

- производство земляных, строительных работ, а также хозяйственная деятельность без разрешения органа охраны памятников;

- размещение промышленных, сельскохозяйственных, транспортно-складских и других сооружений, создающих грузовые потоки, загрязняющие воздушный бассейн, а также опасных в пожарном и взрывоопасном отношении предприятий.

В состав Правил землепользования входит Карта градостроительного зонирования территории, на которой отражены зоны с особыми условиями использования территории, в том числе границы центрального историко-культурного заповедного района.

ЗАО "Универмаг" обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом неоднократного уточнения требований, просило признать недействующими Правила землепользования в части положений, определяющих состав, режим и границы центрального историко-культурного заповедного района в разделе "Дополнительные градостроительные регламенты по условиям охраны памятников истории и архитектуры" (в полном объеме до раздела "Зоны регулирования застройки") и на Карте градостроительного зонирования как противоречащие статьям 34, 36, 57 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Постановлению Правительства РФ от 12 сентября 2015 года N 972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации". Кроме того, указывало на принятие Правил землепользования в оспариваемой части с превышением полномочий органа местного самоуправления.

Решением Курганского областного суда от 29 июня 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 октября 2020 года, административный иск оставлен без удовлетворения.

В поданной 15 апреля 2021 года кассационной жалобе ЗАО "Универмаг", ссылаясь на нарушение судами норм материального права, просит отменить принятые по делу судебные акты и принять новое решение об удовлетворении требований.

Глава города Шадринска, Прокуратура Курганской области представили письменные возражения на доводы кассационной жалобы.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом и заблаговременно, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, заслушав пояснения представителя административного истца, заключение прокурора, полагавшего судебные акты отмене не подлежащими, судебная коллегия приходит к следующему.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее - ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, отражающая границы территориальных зон (пункт 2 части 2, часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

При рассмотрении настоящего дела суды первой и апелляционной инстанций, констатировав принятие Правил землепользования уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением порядка его опубликования и введения в действие, руководствуясь частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сделали правомерный вывод об отсутствии по настоящему делу такого основания.

Как установлено при рассмотрении дела, ЗАО "Универмаг" на праве собственности принадлежат земельный участок и здание, расположенные по адресу: город Шадринск, ул. Комсомольская, д. 15.

Здание ЗАО "Универмаг" памятником истории и архитектуры не является, при этом расположено в границах отраженной на Карте градостроительного зонирования Правил землепользования территории центрального историко-культурного заповедного района рядом с объектом культурного наследия "Здание благородного собрания", включенного в Государственный реестр объектов национального и культурного достояния Курганской области.

В силу изложенного на ЗАО "Универмаг" распространяется действие установленного Правилами землепользования "Режима центрального историко-культурного заповедного района".

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к зонам с особыми условиями использования территорий относятся в том числе зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Градостроительные регламенты устанавливаются, в том числе с учетом требований охраны объектов культурного наследия (подпункт 5 пункта 2 статьи 36 ГрК РФ).

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

Согласно преамбуле Закона N 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта (пункт 1 статьи 34 Закона N 73-ФЗ).

Пункт 2 статьи 34 Закона N 73-ФЗ определяет охранную зону как территорию, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

По смыслу статьи 28, пункта 3 статьи 34 Закона N 73-ФЗ требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны.

Тем самым положения статьи 34 Закона N 73-ФЗ имеют целью создавать условия, необходимые для сохранения объектов исторического и культурного наследия и достижения баланса частных и публичных интересов.

Как установлено судами и подтверждено материалами дела, постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 9 апреля 2003 года N 81 "Об утверждении зоны охраны объектов культурного наследия и включении объектов культурного наследия города Шадринска в Государственный реестр объектов национального и культурного достояния Курганской области" утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Шадринска по схеме согласно приложению 1, на которой, в том числе, обозначены границы центрального историко-культурного заповедного района, территории памятников, локальных и отдельных зон охраны, зон регулирования застройки.

Основанием для принятия указанного постановления явился проект зон охраны памятников истории и культуры города Шадринска, разработанный в 2000-2001 годах проектной архитектурной-реставрационной мастерской города Кургана, получивший положительное экспертное заключение Научно-производственного центра по охране и использованию памятников истории и культуры Свердловской области, согласованный Министерством культуры Российской Федерации 2 ноября 2001 года (далее также - Проект), утвержденный решением Шадринской городской Думы N 16 от 22 апреля 2003 года.

Подробно проанализировав в судебных постановлениях данный Проект, суды первой и апелляционной инстанций правомерно констатировали, что Правила землепользования в оспариваемой части достоверно и в полном объеме воспроизводят состав, режим и границы центрального историко-культурного заповедного района, установленные Постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 9 апреля 2003 года N 81 "Об утверждении зоны охраны объектов культурного наследия и включении объектов культурного наследия города Шадринска в Государственный реестр объектов национального и культурного достояния Курганской области" и решением Шадринской городской Думы от 22 апреля 2003 года N 16, которые не признаны не действующими и не отменены.

При таких данных не имеется оснований не согласиться с выводами судов нижестоящих судебных инстанций о том, что на Карте градостроительного зонирования Правил землепользования границы территорий объектов культурного наследия отображены не произвольно, при наличии предусмотренных законом оснований, а Правила землепользования в оспариваемой части не противоречат нормам частей 5 и 6 статьи 30 ГрК РФ.

При этом, вопреки доводам жалобы, Закон N 73-ФЗ наряду с понятием "строительных" работ, регулирует и "хозяйственную деятельность", устанавливая презумпцию сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности (статья 29), которая реализуется, в том числе, установлением зон охраны в соответствии со статьей 34 названного Закона.

Доводы, изложенные в настоящей жалобе, о неправомерности выделения в Правилах землепользования зоны центрального историко-культурного заповедного района как не предусмотренной Законом N 73-ФЗ и Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972, отклонены судом апелляционной инстанции с приведением исчерпывающих оснований в судебном акте.

Пунктом 3 статьи 34 Закона N 73-ФЗ предусмотрено, что решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, в том числе объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации. Решение о прекращении существования указанных зон охраны объектов культурного наследия принимается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, федеральным законодательством урегулирован порядок установления, изменения и прекращения действия охранных зон, определен уполномоченный орган, принимающий соответствующие решения.

Согласно пункту 24 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действуют более строгие режимы использования земель и градостроительные регламенты вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти, утвердившего указанные режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам и категории историко-культурного значения объекта культурного наследия.

Исходя из изложенного и с учетом положений пункта 1 статьи 63 Закона N 73-ФЗ, оснований не согласиться с выводами судов коллегия кассационного суда не усматривает.

Утрата силы Постановлением Совмина СССР от 16 сентября 1982 года N 865 "Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры", Инструкцией по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 24 января 1986 года N 33, выводы судов не опровергает, поскольку Постановление Администрации (Правительства) Курганской области от 9 апреля 2003 года N 81 и решение Шадринской городской Думы от 22 апреля 2003 года N 16 предметом проверки в порядке абстрактного нормоконтроля по настоящему делу не являются.

Кроме того, судами справедливо отмечено, что центральный историко-культурный заповедный район на основании Проекта выделен в Генеральном плане города Шадринска, которому Правила землепользования в оспариваемой части в соответствии с предписаниями ГрК РФ противоречить не могут.

Несогласие административного истца с выводами судов нижестоящих инстанций не является достаточным основанием для пересмотра обжалуемых актов в кассационном порядке.

Имеющиеся по мнению автора жалобы неясности в решении суда первой инстанции, вызывающие его неоднозначное толкование, могут быть разрешены в порядке статьи 185 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами первой и апелляционной инстанций были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены судебных постановлений.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Курганского областного суда от 29 июня 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 октября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу ЗАО "Универмаг" - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 10 июня 2021 года.

Председательствующий

Судьи