Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 08 июня 2021 г. по делу N 66а-575/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Катанаевой А.С, Котченко Д.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Сапожниковой А.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-16/2021 (УИД N 61OS0000-01-2020-000451-26) по административному исковому заявлению акционерного общества "Донэнерго" о признании нормативного правового акта недействующим в части, по апелляционным жалобам Ростовской-на-Дону городской Думы, департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики г. Ростова-на-Дону, администрации г. Ростова-на-Дону на решение Ростовского областного суда от 26 января 2021 г, которым административные исковые требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Катанаевой А.С, объяснения представителя административного истца Баршиной Ю.В, представителя административного ответчика Ростовской-на-Дону городской Думы Шевченко М.А, представителей заинтересованных лиц департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики г. Ростова-на-Дону Макаровой А.Г, администрации г. Ростова-на-Дону Галкиной А.Е, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, судебная коллегия

установила:

решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 г. N 398 утверждены Правила благоустройства на территории города Ростова-на-Дону (далее - Правила благоустройства).

В настоящее время Правила благоустройства действуют в редакции, утвержденной решением от 23 апреля 2019 г. Ростовской-на-Дону городской Думой N 670 "О внесении изменений в решение Ростовской-на-Дону городской Думы "Об утверждении "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону" в новой редакции".

В соответствии с абзацем 3 раздела 2 данных Правил благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного настоящими правилами, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования городской округ "Город Ростов-на-Дону", и расположенных на его территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

В силу абзаца 2 пункта 4 раздела 3 Правил благоустройства ответственность за своевременность и качество выполнения работ по благоустройству и уборке, а также за поддержание чистоты на объектах благоустройства несут собственники (владельцы).

На территориях охранных зон и зон эксплуатационной ответственности электро-, газо-, водо- и теплосетей и иных инженерных сетей, а также территорий, прилегающих к насосным станциям, трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры, организацию и производство уборочных работ, включая покос сорной растительности, осуществляют собственники и владельцы указанных инженерных сетей (пункт 14 раздела 3 Правил благоустройства).

Собственники (владельцы) обязаны обеспечить содержание и уборку длительное время не используемых и не осваиваемых территорий, находящихся в собственности или владении (пункт 15 раздела 3 Правил благоустройства).

Собственники (владельцы) подземных инженерных сетей обеспечивают их содержание в исправном состоянии, своевременное устранение аварийных ситуаций, возникающих в процессе эксплуатации подземных инженерных сетей, регулярную уборку территории в охранных зонах и зонах эксплуатационной ответственности подземных инженерных сетей и трубопроводов; несут ответственность за техническое состояние и ремонт инженерных сетей, при обнаружении провалов над подземными инженерными сетями, связанных с нарушением их эксплуатационного технического состояния (проседание грунтов и оснований в результате некачественного уплотнения или вымывания грунтов или материалов на участках обратной засыпки траншей, колодцев, котлованов при прокладке и ремонте участков сетей), незамедлительно принимают меры по обеспечению безопасности дорожного движения в районе провала и устранению деформации (пункт 1 раздела 10 Правил благоустройства).

Акционерное общество "Донэнерго" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими с даты вступления решения суда в законную силу абзаца 3 раздела 2 Правил благоустройства в части слов "... прилегающих территорий", абзаца 2 пункта 4 раздела 3 Правил благоустройства в части слов "... собственники (владельцы)", пункта 14 раздела 3 Правил благоустройства в части слов "... осуществляют собственники и владельцы указанных инженерных сетей", пункта 15 раздела 3 Правил благоустройства в части слов "Собственники (владельцы)... ", пункта 1 раздела 10 Правил благоустройства в части слов "... регулярную уборку территории в охранных зонах и зонах эксплуатационной ответственности подземных инженерных сетей... ".

Административный истец полагает, что оспариваемые положения Правил благоустройства, в нарушение требований федерального законодательства, возлагают на административного истца, как владельца объектов электросетевого хозяйства, не предусмотренное федеральным законодательством бремя содержания не принадлежащих ему земельных участков, что не входит в компетенцию органов местного самоуправления.

Решением Ростовского областного суда от 26 января 2021 г. административное исковое заявление удовлетворено частично. Со дня вступления решения суда в законную силу признаны недействующими абзац 2 пункта 4 раздела 3 Правил благоустройства (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 апреля 2019 г. N 670) в той мере, в которой на собственников (владельцев) объектов электросетевого хозяйства возложена ответственность за своевременное и качественное выполнение работ по благоустройству и уборке, а также за поддержание чистоты на объектах благоустройства, не находящихся в их собственности (владении); пункт 14 раздела 3 в той мере, в которой собственники (владельцы) объектов электросетевого хозяйства осуществляют организацию и производство уборочных работ, включая покос сорной растительности на территориях охранных зон и зон эксплуатационной ответственности электросетей и иных инженерных сетей, а также территорий, прилегающих к трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры; пункт 1 раздела 10 Правил благоустройства в той мере, в которой собственники (владельцы) объектов электросетевого хозяйства обеспечивают регулярную уборку территории в охранных зонах и зонах эксплуатационной ответственности подземных инженерных сетей.

В удовлетворении требований административного иска о признании недействующими в части абзаца 3 раздела 2, пункта 15 раздела 3 Правил благоустройства отказано.

В апелляционных жалобах Ростовская-на-Дону городская Дума, администрация г. Ростова-на-Дону просят решение суда отменить в части, которой административный иск был удовлетворен, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять в указанной части новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики г. Ростова-на-Дону в своей апелляционной жалобе просит решение суда отменить полностью, оставив административный иск без рассмотрения. Полагает, что административным истцом не доказано нарушение его прав оспариваемыми пунктами Правил благоустройства.

Относительно доводов апелляционных жалоб участвующим в деле прокурором, административным истцом представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики г. Ростова-на-Дону уточнила позицию апелляционной жалобы, просила решение суда первой инстанции отменить в части, которой административный иск был удовлетворен, принять в указанной части новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав участников процесса, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом установлено и следует из материалов дела, что административный истец является сетевой организацией, которой на праве собственности принадлежат объекты электросетевого хозяйства, расположенные на территории города Ростова-на-Дону, предназначенные для передачи электроэнергии потребителям.

Суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что оспариваемые Правила благоустройства затрагивают права и законные интересы административного истца, в связи с их применением в отношении Общества, в том числе при привлечении к административной ответственности за нарушение Правил благоустройства.

Удовлетворяя административный иск и признавая недействующим абзац 2 пункта 4 раздела 3 Правил благоустройства, суд первой инстанции, проанализировав положения статей 2, 3, 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, пришел к обоснованному выводу, что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, состоит из данного кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в подпунктах 1 и 2 статьи 2 ГК РФ. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать данному кодексу.

Статьей 210 ГК РФ установлено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Следовательно, случаи возложения бремени содержания имущества лицом, не являющимся его собственником, могут быть установлены лишь федеральными законами, к которым правила благоустройства не относятся, или договором.

Судебная коллегия также находит обоснованными выводы суда первой инстанции в части признания недействующими пункта 14 раздела 3 и пункта 1 раздела 10 Правил благоустройства.

Федеральный законодатель, предоставив органам местного самоуправления полномочия по определению форм участия организаций в благоустройстве, предусмотрел, что осуществление органом местного самоуправления таких полномочий не является произвольным и должно осуществляться в соответствии с требованиями федерального законодательства, предъявляемыми в том числе к юридико-технической конструкции правовой нормы, имея в виду требование ясности и недвусмысленности правовой нормы.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях, что неопределенность содержания правового регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (например, постановления от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П, от 21 января 2010 г. N 1-П).

Статьей 105 Земельного кодекса Российской Федерации предполагается возможность установления зон с особыми условиями использования территории, к которым, в том числе, отнесена охранная зона объектов электроэнергетики (объектов электросетевого хозяйства и объектов по производству электрической энергии).

При этом по смыслу Земельного кодекса Российской Федерации особенностью охранных зон является порядок пользования земельным участком. Земельные участки в границах охранных зон у собственников не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима (ограничивающего или запрещающего те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон).

Согласно пункту 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации правилами благоустройства территории муниципального образования должно осуществляться регулирование форм и порядка участия лиц, ответственных за эксплуатацию здания, строения, сооружения, именно в содержании прилегающих территорий, а не охранной зоны, как это установлено оспариваемыми нормами.

Поскольку такое регулирование со всей очевидностью не соответствует требованиям правовой определенности, суд справедливо признал их недействующими.

Доводы апелляционных жалоб повторяют доводы сторон при рассмотрении дела в суде первой инстанции, все они судом проверялись, им дана надлежащая судебная оценка, что нашло обстоятельное и мотивированное отражение в судебном решении, с такой оценкой судебная коллегия согласна.

Между тем, удовлетворяя административный иск в части и признавая нормы Правил благоустройства недействующими по причине их несоответствия критерию правовой определенности, суд первой инстанции необоснованно сузил круг лиц, в отношении которых данные нормы не могут быть применены.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Правовая неопределенность абзаца 2 пункта 4 раздела 3, пункта 14 раздела 3, пункта 1 раздела 10 Правил благоустройства, установленная при рассмотрении настоящего спора, влечет признание данных норм недействительными полностью. Решение суда в указанной части подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ростовского областного суда от 26 января 2021 г. отменить в части.

Признать недействующими с даты вынесения настоящего апелляционного определения абзац 2 пункта 4 раздела 3, пункт 14 раздела 3, пункт 1 раздела 10 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 г. N 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 апреля 2019 г. N 670).

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства РФ в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 22 июня 2021 г.

Председательствующий

Судьи