Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 июля 2021 г. по делу N 66а-587/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видео-конференц-связи административное дело N 3а-1/2021 по административному исковому заявлению Потребительского кооператива индивидуальных застройщиков "Хутор Светланский" о признании не действующими в части нормативно-правовых актов, с апелляционными жалобами администрации города Владивостока, министерства строительства Приморского края на решение Приморского краевого суда от 8 февраля 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н, объяснения представителей министерства строительства Приморского края Розова В.В, администрации города Владивостока Жембровской О.В, поддержавших доводы своих апелляционных жалоб, заинтересованного лица Петровой М.В, считавшей апелляционные жалобы обоснованными, возражения представителя административного истца ПКИЗ "Хутор Светланский" Елсуковой Г.И, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение суда подлежащим изменению, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462 утверждены Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа (далее - Правила землепользования).

Согласно Карте градостроительного зонирования на территории г. Владивостока в отношении территории, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером N, установлена территориальная зона Ж-1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами).

Решение официально опубликовано в изданиях "Утро России", N 39(4233) от 10 апреля 2010 года, "Вестник Думы города Владивостока", N 32(2) от 20 апреля 2010 года.

В связи с вступлением в силу Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года N 497-КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края" департаментом градостроительства Приморского края (далее - Департамент) принято распоряжение от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" (далее - Распоряжение N 14).

Раздел 2.1 Карта градостроительного зонирования Владивостокского городского округа. Карта границ зон с особыми условиями использования территорий, границ территорий объектов культурного наследия изложен в новой редакции.

Согласно Карте градостроительного зонирования на территории г. Владивостока в отношении территории, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером N, установлена территориальная зона Т 4 (зона улично-дорожной сети).

Распоряжение N 14 опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 4 апреля 2018 года и в печатном издании "Приморская газета", спецвыпуск, N 43(1537) от 11 апреля 2018 года.

В Распоряжение N 14 внесены изменения распоряжениями департамента градостроительства Приморского края от 27 декабря 2018 года N 90; от 15 июля 2019 года N 77; от 14 августа 2019 года N 93, от 26 декабря 2019 года N 140, а также распоряжениями министерства строительства Приморского края от 15 января 2020 года N 3-ра; от 25 февраля 2020 года N 22-ра, от 10 апреля 2020 года N 35-ра, от 29 июля 2020 года N 98-ра, от 18 сентября 2020 года N 112-ра. Территориальная зона в отношении земельного участка с кадастровым номером N данными актами не изменена.

Потребительский кооператив индивидуальных застройщиков "Хутор Светланский" (далее также - ПКИЗ "Хутор Светланский", Кооператив) обратился в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Правил землепользования в редакциях распоряжений департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14, от 14 августа 2019 года N 93, от 26 декабря 2019 года N 140, в редакции распоряжений министерства строительства Приморского края от 10 апреля 2020 года N 35-ра, от 29 июля 2020 года N 98-ра, от 23 октября 2020 года N 120-ра) и соответствующих распоряжений в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне улично-дорожной сети (Т 4).

Требования мотивировал тем, что является собственником указанного земельного участка, имеющего вид разрешенного использования - для строительства жилых малоэтажных домов. Полагает, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки не соответствуют положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ). Земельный участок с кадастровым номером 25:28:050062:606 не является автомобильной дорогой в смысле законодательства о дорожной деятельности, не находится в красных линиях автомобильных дорог и не является территорией, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. В отсутствие проекта планировки территории отсутствуют правовые основания утверждать о том, что спорный земельный участок является территорией общего пользования. Отнесение земельного участка к градостроительной зоне "улично-дорожная сеть" не может быть обусловлено планируемыми к реконструкции улиц и дорог местного значения при функциональной зоне "жилая застройка".

Решением Приморского краевого суда от 8 февраля 2021 года административное исковое заявление удовлетворено в части. Постановлено признать не действующими: решение Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" и распоряжение министерства строительства Приморского края от 23 октября 2020 года N 120-ра "О внесении изменений в распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N границ территориальной зоны улично-дорожной сети (Т 4) с момента вступления решения суда в законную силу; Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденные решением Думы Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462, в редакции распоряжения министерства строительства Приморского края от 23 октября 2020 года N 120-ра в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N границ территориальной зоны улично-дорожной сети (Т 4) с момента вступления решения суда в законную силу. В остальной части производство по административному делу прекращено.

Не согласившись с решением суда, администрация города Владивостока обратилась в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы указывает, что возложенные на администрацию полномочия по проведению публичных слушаний в рамках Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года N 497-КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края" исполнены в полном объеме. Задача органов местного самоуправления при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса. Таким образом, установленная территориальная зона направлена на сохранение публичных и частных интересов. В настоящее время земельный участок представляет собой проезд, которым пользуется неограниченный круг лиц. В целях обеспечения муниципальных нужд и нужд местного населения установлен в границах спорного земельного участка публичный сервитут.

Министерство строительство Приморского края обратилось в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в который также просит решение суда отменить, как незаконное. В жалобе ссылается на фрагмент Карты функциональных зон городского округа, входящей в состав изменений в генеральный план Владивостокского городского округа Приморского края, утвержденной постановлением Администрации Приморского края от 12 февраля 2018 года N 61-па (в редакции от 24 декабря 2019 года), согласно которой в границах земельного участка с кадастровым номером N находится объект местного значения - "дорога местного значения, планируемая к реконструкции", отображенная в виде элемента функционально-планировочной структуры территории. Тем самым, Правила землепользования не противоречат генеральному плану. Спорный земельный участок имеет конфигурацию проезда и землепользование сложилось таким образом, что обеспечивает проезд для множества пользователей других земельных участков. Учитывая нахождения земельного участка в элементе функционально-планировочной структуры территории генерального плана, а также с учетом приоритета публичной власти установлена соответствующая транспортная территориальная зона. При передаче полномочий департаменту на основании Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года N 497-КЗ, были переданы Схемы с отображением красных линий по данным управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока, согласно которым земельный участок с кадастровым номером N находился в красных линиях.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Думой города Владивостока представлен отзыв, а прокурором, участвовавшем в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Суд первой инстанции с учетом названных норм, а также Закона Приморского края от 29 июня 2009 года N 446-КЗ "О градостроительной деятельности на территории Приморского края", Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года N 497- КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края", Устава Приморского края, постановления Губернатора Приморского края от 6 августа 2019 года N 52-пг "Об утверждении структуры органов исполнительной власти Приморского края", постановления администрации Приморского края от 20 августа 2019 года N 547-па "О формировании органов исполнительной власти Приморского края", постановления администрации Приморского края от 18 октября 2019 года N 681-па "Об утверждении Положения о министерстве строительства Приморского края" сделал правомерный вывод, что Правила землепользования и застройки Владивостокского городского округа в оспариваемой части приняты уполномоченным органом в пределах предоставленных законом полномочий, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие.

Как следует из материалов дела ПКИЗ "Хутор Светланский" принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, который в соответствии с генеральным планом г. Владивостока, находятся в жилой функциональной зоне.

До внесения изменений в Правила землепользования на основании распоряжения департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" земельный участок административного истца был отнесен к зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), в настоящее время, после внесения указанных изменений земельный участок отнесен к территориальной зоне - Т 4 (зона улично - дорожной сети).

Согласно пункту 3.29 (Зона улично - дорожной сети (Т4)) Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, в качестве основного, условно разрешенного, вспомогательного вида разрешенного использования - такой вид как "для строительства жилых малоэтажных домов" - не предусмотрен.

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ). При этом несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

Исходя из установленного частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ принципа первичности генерального плана, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки, установление в отношении земельного участка с кадастровым номером 25:28:050062:606 территориальной зоны Т4 противоречит требованиям градостроительного законодательства.

Доводы апелляционных жалоб о том, что территориальная зона установлена с учетом запланированного перспективного развития улично-дорожной сети в границах земельного участка административного истца в целях соблюдения прав неопределенного круга лиц, в судебном заседании не нашли своего подтверждения.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Согласно части 15 статьи 35 ГрК РФ несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Частью 1 статьи 42 ГрК РФ определено, что установление границ территорий общего пользования осуществляется при подготовке проектов планировки территории, основная часть которого включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются, в том числе красные линии (часть 3).

Согласно части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются также красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 этой статьи.

В соответствии с частью 11 статьи 1 ГрК РФ красными линиями обозначаются существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты).

В силу положений пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

С учетом изложенного, суд первой инстанции верно указал, отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, однако границы таких территорий должны прорабатываться при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Исследовав генеральный план, суд установил, что на территории земельного участка, принадлежащего ПКИЗ "Хутор Светланский", автомобильная дорога, красные линии в составе документации по планировке территории не утверждались, в схеме перспективного развития улично - дорожной сети красные линии не выделены и не указаны.

Других доказательств запланированного перспективного развития улично-дорожной сети в границах спорного земельного участка в целях соблюдения прав неопределенного круга лиц суду представлено не было.

Не представлено таких доказательств и суду апелляционной инстанции, более того, в судебном заседании представитель Министерства строительства Приморского края подтвердил, что документация по планировке территорий отсутствует.

Принимая во внимание, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской, Федерации, муниципальных образований, а установление и изменение территориальных зон не может являться произвольным, в отсутствие доказательств запланированного перспективного развития улично-дорожной сети в границах спорного земельного участка в целях соблюдения прав неопределенного круга лиц, суд первой инстанции пришел к выводу, что внесенные изменения в Правила землепользования не соответствуют генеральному плану.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно удовлетворил заявленные требования Кооператива.

В связи с отсутствием проекта планировки территории довод апелляционной жалобы министерства строительства Приморского края о нахождении спорного земельного участка в красных линиях по сведениям управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока правового значения не имеет.

Указание в апелляционной жалобе администрации города Владивостока на установление публичного сервитута в границах спорного земельного участка, на правильность выводов суда не влияет, поскольку публичный сервитут установлен после внесенных изменений в Правила землепользования.

Довод апелляционных жалоб о том, что спорный земельный участок представляет собой проезд, которым пользуется неограниченный круг лиц, надлежащими доказательствами не подтвержден.

Ссылка представителя администрации на решение Приморского краевого суда по административному делу N 3а-54/2020 по административному исковому заявлению Морозовой Н.М. о признании не действующими нормативных правовых актов, судебной коллегией не принимается, поскольку суды апелляционной и кассационной инстанций с выводами суда первой инстанции не согласились.

Суд первой инстанции, сделав верный вывод по существу административно-правового спора, в резолютивной части решения постановилпризнать не действующими решение Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" и распоряжение министерства строительства Приморского края от 23 октября 2020 года N 120-ра "О внесении изменений в распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N границ территориальной зоны улично-дорожной сети (Т-4) с момента вступления решения суда в законную силу.

Однако, как следует из материалов административного дела и пояснений представителя административного истца в суде апелляционной инстанции изменения в Правила землепользования, согласно которых спорный земельный участок отнесен к зоне улично-дорожной сети (Т4), внесены распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа", и действовали в данной редакции в отношении спорного земельного участка на дату принятия оспариваемого судебного акта.

Решение Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" и распоряжение министерства строительства Приморского края от 23 октября 2020 года N 120-ра "О внесении изменений в распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа", которые суд признал не действующими, прав, свобод и законных интересов административного истца не затрагивали.

В силу части 1 статьи 214, пункта 1 части 1 статьи 194, пункта 3 части 2 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации производство по административному делу в указанной части подлежит прекращению.

Таким образом, резолютивная часть оспариваемого решения подлежит изменению, следует признать не действующими Правила землепользования в редакции распоряжения департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа", действовавшей на дату принятия оспариваемого решения суда в отношении спорного земельного участка.

Также суд первой инстанции прекратил производство по делу в части оспаривания изменений в Правила землепользования, внесенных распоряжениями департамента градостроительства Приморского края и министерства строительства Приморского края от 14 августа 2019 года N 93, от 26 декабря 2019 года N 140, от 10 апреля 2020 года N 35-ра, от 29 июля 2020 года N98-ра, от 18 сентября 2020 года N 112-ра, поскольку они не применялись к административному истцу, так как не устанавливали и не изменяли территориальную зону.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда первой инстанции, как основанном на правильном применении норм процессуального права.

В соответствии с разъяснением, содержащимся в абзаце 2 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку оспариваемая редакция Правил землепользования, которая отнесла земельный участок с кадастровым номером N к территориальной зоне - Т 4 (зона улично - дорожной сети) противоречила нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, на момент принятия, она, с учетом пункта 1 части 2, пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, подлежит признанию не действующей со дня вступления в силу Распоряжения N 14.

Доводы апелляционных жалоб не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Приморского краевого суда от 8 февраля 2021 года изменить, изложив абзацы первый и второй резолютивной части решения в следующей редакции:

Признать Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденные решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462, в редакции распоряжения департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" в части установления на Карте градостроительного зонирования Владивостокского городского округа зоны улично-дорожной сети (Т 4) в отношении земельного участка с кадастровым номером N не действующими с даты вступления в силу распоряжения департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа".

Производство по административному делу об оспаривании решения Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 года N 462 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" и распоряжения министерства строительства Приморского края от 23 октября 2020 года N 120-ра "О внесении изменений в распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" прекратить.

В остальной части решение суда первой инстанции оставить без изменения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационная жалоба, представление через Приморский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 2 июля 2021 года