Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 июня 2021 г. по делу N 66а-592/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Захарова Е.И, Войтко С.Н, при секретаре Таран И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-149/2021 по административному исковому заявлению прокурора Красноярского края о признании частично не действующим Уставного закона Красноярского края от 31 марта 2011 года N 12-5718 "О Счетной палате Красноярского края", с апелляционными жалобами Законодательного собрания Красноярского края и Губернатора Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 16 февраля 2021 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н, объяснения представителя Законодательного собрания Красноярского края Орлова П.Г, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Законодательным Собранием Красноярского края 31 марта 2011 года принят Уставный закон Красноярского края N 12-5718 "О Счетной палате Красноярского края" (далее - Уставный закон), которым устанавливаются правовой статус, компетенция, порядок формирования, организации и основы деятельности Счетной палаты Красноярского края (далее - Счетная палата).

Принятый Уставный закон подписан Губернатором Красноярского края 08 апреля 2011 года, опубликован 11 апреля 2011 года в печатном издании "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края" N 14 (455) и вступил в силу согласно статье 31 Уставного закона, через 10 дней со дня его официального опубликования.

Прокурор Красноярского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу абзаца 2 пункта 1 статьи 14, в части слов "и иные мероприятия", абзаца 2 пункта 2 статьи 14, в части слов "и председателя Законодательного Собрания края", пункта 4 статьи 14 Уставного закона.

Требования административного искового заявления мотивированы тем, что указанные положения Уставного закона не соответствует требованиям Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года).

Решением Красноярского краевого суда от 16 февраля 2021 года административное исковое заявление прокурора Красноярского края удовлетворено в полном объеме.

Законодательное собрание Красноярского края в апелляционной жалобе, считая решение суда первой инстанции незаконным, просит его отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование указывает, что административным истцом не было представлено каких-либо сведений, позволяющих сделать вывод о том, что Счетной палатой, как правоприменителем, оспариваемая норма содержащаяся в абзаце 2 пункта 1 статьи 14 Уставного закона истолкована таким образом, что позволила включить в план работы мероприятия, находящиеся вне пределов полномочий Счетной палаты и повлекла либо могла повлечь нарушения прав, свобод и законных интересов как конкретных лиц, так и неопределенного круга лиц. Предусмотренная данной нормой Уставного закона возможность включения в годовой план работы иных мероприятий не может быть истолкована как позволяющая совершать Счетной палатой неправомерные с точки зрения компетенции контрольно-счетных органов действия. Сама формулировка "иные мероприятия" применительно к формированию плана работы не является неустоявшимся или двусмысленным термином, поскольку в контексте правового регулирования указывает на другие мероприятия проводимые Счетной палатой, не относящиеся к контрольным или экспертно-аналитическим, имеющим особое значение с учетом основной задачи контрольно-счетных органов - осуществления внешнего государственного финансового контроля.

Также апеллянт полагает необоснованным вывод суда о противоречии абзаца 2 пункта 2 статьи 14 Уставного закона федеральному законодательству, поскольку статьей 2 Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года предусмотрено, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации осуществляется как федеральным законодательством, так и законами и иными правовыми актами субъекта Российской Федерации. В связи с чем, установление Уставным законом дополнительного по отношению к положениям Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года правового регулирования в части организации и деятельности Счетной палаты, а именно планирования работы контрольно-счетного органа на основании поручений председателя Законодательного собрания Красноярского края, не может рассматривается как противоречие актам большей юридической силы.

Поскольку Федеральный закон N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года не устанавливает запрета на проведение внеплановых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, вывод суда первой инстанции о противоречии пункта 4 статьи 14 Уставного закона названному федеральному закону является несостоятельным.

В апелляционной жалобе Губернатор Красноярского края полагает решение суда первой инстанции незаконным, просит его отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование указывает, что включение Счетной палатой в годовой план работы не только контрольных, экспертно-аналитических, но и иных мероприятий, связанных с необходимостью реализации Счетной палатой бюджетных полномочий, является законным и в полной мере соответствующим правовым нормам статьи 12 Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года.

Вывод суда первой инстанции о противоречии части 2 статьи 12 Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года положений абзаца 2 пункта 2 статьи 14 Уставного закона, в части обязательности включения в годовой план работы Счетной палаты поручений председателя Законодательного собрания края, по мнению апеллянта, не обоснован, поскольку во исполнение положений статьи 12 Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года в оспариваемой норме Уставного закона нашла свое отражение дискреция субъекта Российской Федерации в части правового регулирования вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

Решением суда первой инстанции признан недействующим пункт 4 статьи 14 Уставного закона в части, устанавливающей возможность проведения внеплановых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, однако нормы федерального законодательства не содержат положений о невозможности осуществления контрольно-счетными органами внеплановых контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. В статье 3.1 Регламента Счетной палаты определено, что внеплановые контрольные и экспертно-аналитические мероприятия проводятся в обязательном порядке Счетной палатой на основании постановлений Законодательного Собрания края, запросов Губернатора края. По решению коллегии в годовой план работы Счетной палаты вносятся необходимые изменения.

Кроме этого, в апелляционной жалобе обращено внимание на то, что возможность проведения контрольно-счетными органами внеплановых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий предусмотрена и в других субъектах Российской Федерации.

В возражениях на апелляционные жалобы прокуратура Красноярского края обосновывает их несостоятельность и просит в удовлетворении отказать.

В судебном заседании представитель Законодательного собрания Красноярского края настаивал на доводах апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Частью 3 статьи 2 Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года предусмотрено, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и настоящему Федеральному закону.

Согласно пункту "р" статьи 61 Устава Красноярского края от 05 июня 2008 года N 5-1777 посредством законов края, принимаемых Законодательным Собранием края, осуществляется определение статуса, компетенции, порядка формирования, организации и основ деятельности Счетной палаты края.

В соответствии со статьей 135 Устава Красноярского края от 05 июня 2008 года N 5-1777, Законодательное Собрание края принимает в качестве нормативных правовых актов законы, прямо указанные в настоящем Уставе, а также иные законы края, предмет которых определяется в соответствии со статьей 61 настоящего Устава. Законами края особой категории, на которую указывается в официальном наименовании данных законов, являются уставные законы регулирующие, в том числе вопросы организации и порядка деятельности Счетной палаты края.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативного правового акта и его обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" определено, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 4 названного Федерального закона, выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Согласно подпункту "а" пункта 3 и подпункту "в" пункта 4 "Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц); коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, является юридико - лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года, целью настоящего Федерального закона является установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Частью 1 статьи 9 Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года определены основные полномочия контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года, внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

В соответствии с частью 1 статьи 12 Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года, контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно.

Планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), глав муниципальных образований (часть 2 статьи 12 Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года).

При этом, частью 3 статьи 12 Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года определено, что порядок включения в планы деятельности контрольно-счетных органов поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), глав муниципальных образований устанавливается соответственно законами субъектов Российской Федерации или нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

В соответствии со статьей 1 Уставного закона Красноярского края N 12-5718 от 31 марта 2011 года, настоящим Уставным законом устанавливаются правовой статус, компетенция, порядок формирования, организации и основы деятельности Счетной палаты Красноярского края, а также срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты.

Полномочия Счетной палаты Красноярского края определены статьей 3 Уставного закона.

Статьей 12 Уставного закона предусмотрено, что в ходе реализации полномочий, предусмотренных статьей 3 настоящего Уставного закона, Счетная палата осуществляет внешний государственный финансовый контроль в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

В соответствии с абзацем 1 пункта статьи 14 Уставного закона, Счетная палата строит свою деятельность самостоятельно на основе годового плана.

Согласно абзацу 2 пункта 1 названной статьи Уставного закона годовой план работы Счетной палаты включает контрольные, экспертно-аналитические и иные мероприятия с указанием сроков их проведения и ответственных исполнителей.

Между тем, формулировка "иные мероприятия" является неконкретной, не отражает характер этих мероприятий, не содержит ссылок на иные нормативные правовые акты, закрепляющие полномочия и направления деятельности Счетной палаты, что позволяет правоприменителям толковать эту норму субъективно и предоставляет широкие пределы усмотрения. Неопределенность содержания данной правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителем и правоисполнителем своими полномочиями.

Как верно указал суд перовой инстанции в обжалуемом решении, такое регулирование не соответствует принципу правовой определенности, а поскольку Федеральный закон от 25 декабря 2008 года 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96 прямо относят нормы, не соответствующие принципу правовой определенности, к коррупциогенному фактору, то суд, вопреки доводам апелляционных жалоб, с учетом разъяснений, данных в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", обоснованно пришел к выводу о противоречии приведенному выше федеральному законодательству оспариваемой нормы, в той мере, в какой она допускает включение в годовой план работы Счетной палаты Красноярского края иных мероприятий не отнесенных к полномочиям Счетной палаты Красноярского края Федеральными законами Российской Федерации, Уставом Красноярского края и Законами Красноярского края.

Как следует из абзаца 2 пункта 2 статьи 14 Уставного закона, обязательному включению в годовой план работы Счетной палаты подлежат поручения Законодательного Собрания края и председателя Законодательного Собрания края, предложения и запросы Губернатора края.

Однако, в соответствие с частью 2 статьи 12 Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), глав муниципальных образований.

Таким образом, федеральный законодатель определилограниченный круг субъектов, наделенных полномочиями давать поручения контрольно-счетному органу. Планирование деятельности контрольно-счетных органов на основании поручений председателя (руководителя) законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации федеральный закон не допускает.

С учетом положений частей 2 и 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, региональный законодатель вправе развивать и конкретизировать федеральные нормы, и только в случае неурегулированности вопросов на федеральном уровне вводить собственное правовое регулирование.

Оспоренное прокурором регулирование, содержащееся в абзаце 2 пункта 2 статьи 14 Уставного закона, вопреки доводам апеллянтов, нельзя отнести к развитию и конкретизации федеральных норм, в данном случае региональным законодателем введено дополнительное регулирование, что необоснованно, поскольку данный вопрос урегулирован в федеральном законе.

Кроме того, в пункте 1 статьи 75 Устава Красноярского края от 05 июня 2008 года N 5-1777 определены полномочия председателя Законодательного Собрания Красноярского края, при этом Устав Красноярского края не наделяет председателя законодательного органа правом самостоятельного направления поручений, подлежащих обязательному включению в план работы Счетной палаты.

При таких данных, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о противоречии абзаца 2 пункта 2 статьи 14 Уставного закона федеральному законодательству.

Верным является вывод суда первой инстанции и о противоречии статье 12 Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года оспоренного прокурором пункта 4 статьи 14 Уставного закона, которым определено, что внеплановые контрольные и экспертно-аналитические мероприятия проводятся в обязательном порядке Счетной палатой на основании постановлений Законодательного Собрания края, запросов Губернатора края. Счетная палата уведомляет о сроках внеплановых мероприятий Законодательное Собрание края, Губернатора края в течение пяти рабочих дней.

Так из содержания статьи 12 Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года следует, что деятельность контрольно-счетного органа основана на принципе плановости, который реализуется путем принятия планов контрольной и экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетного органа. Поступающие после утверждения плана поручения законодательных (представительных) органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации подлежат включению в план. К тому же федеральный закон требует определения порядка включения в планы таких поручений в законах субъекта Российской Федерации.

Однако, порядка включения в утвержденный годовой план работы постановлений Законодательного Собрания Красноярского края и запросов Губернатора Красноярска, Уставный закон Красноярского края N 12-5718 от 31 марта 2011 года не содержит.

При этом, довод апелляционной жалобы о том, что порядок включения постановлений Законодательного Собрания Красноярского края и запросов Губернатора Красноярска в утвержденный годовой план работы Счетной палаты предусмотрен статьей 3.1. Регламента Счетной палаты Красноярского края, является несостоятельным, поскольку принятие и утверждение данного регламента относится к полномочиям Счетной палаты, что, с учетом требований части 3 статьи 12 Федерального закона N 6-ФЗ от 07 февраля 2011 года, не может восполнить региональное правовое регулирование.

Таким образом, апелляционные жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в судебном акте.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от 16 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного собрания Красноярского края и Губернатора Красноярского края - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи жалобы, представления через Красноярский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 24 июня 2021 года