Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 июля 2021 г. по делу N 66а-2026/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Рогожиной Е.В, Савинова К.А.

при секретаре Воробьевой И.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видео-конференцсвязи административное дело по административному исковому заявлению Главы городского округа Тольятти о признании недействующим решения Думы городского округа Тольятти N809 от 20 января 2021 года "О толковании части 2 статьи 53 Регламента Думы городского округа Тольятти, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти от 03 октября 2018 года N3 по апелляционной жалобе Думы городского округа Тольятти Самарской области на решение Самарского областного суда от 19 апреля 2021 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Савинова К.А, объяснения представителя Думы городского округа г.Тольяти "данные изъяты" представитель Главы городского округа Тольятти "данные изъяты" заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации "данные изъяты" судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Думы городского округа Тольятти N 809 от 20 января 2021 года "О толковании части 2 статьи 53 Регламента Думы городского округа Тольятти, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти от 03.10.2018 года N 3" дано толкование части 2 статьи 53 Регламента Думы городского округа Тольятти, утверждённого решением Думы городского округа Тольятти от 18.10.20020 N 3, в следующей редакции: "Каждый субъект может внести в Думу только одно предложение о кандидатуре на должность председателя контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти, при этом не допускается повторная подача предложений от депутатов Думы, ранее внесших предложение либо принявших участие в выдвижении кандидатуры на должность председателя контрольно-счетной палаты. В этом случае подпись депутата Думы на предложение о выдвижении второй и последующих кандидатур на должность председателя контрольно-счетной палаты является недействительной и не учитывается. Депутат Думы, ошибочно выдвинувший вторую и последующие кандидатуры, вправе направить заявление об отзыве второй и последующих кандидатур на должность председателя контрольно-счетной палаты.

Кандидатуры на должность председателя контрольно-счетной палаты представляются в Думу не позднее чем за два месяца до истечения полномочий действующего председателя контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти. После истечения установленных сроков предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетной палаты и документы, определенные частью 2 статьи 54 Регламента Думы, в отделе документационного обеспечения Думы не принимаются и не подлежат регистрации отделом документационного обеспечения Думы. В случаях подачи предложения о кандидатуре на должность председателя контрольно-счетной палаты и приложенных документов с нарушением сроков, в том числе по почте, отдел документационного обеспечения Думы возвращает лицу, представившему в отдел документационного обеспечения Думы пакет документов о кандидатуре на должность председателя контрольно-счетной палаты без их регистрации и рассмотрения на заседании Думы.

Частью 2 статьи 53 Регламента Думы определено исчисление срока представления кандидатуры на должность председателя контрольно-счетной палаты, исчисляемого двумя полными месяцами, до определенного события - истечение срока полномочий председателя контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти (далее - истечение срока полномочий).

Событие - истечение срока полномочий определяется днем, который предшествует дню принятия Думой решения о назначении председателя контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти либо дню даты вступления в силу решения о назначении председателя контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти, если дата принятия решения Думы о назначении председателя контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти не совпадает с датой его вступления в силу и соответственно назначению.

Событие - истечение срока полномочий, до которого исчисляется 2-месячный срок, которое применяется для исчисления срока представления в Думу кандидатур на должность председателя контрольно-счетной палаты, и этот день не включается в двухмесячный срок.

Последним днем подачи документов является день, предшествующий полным двум месяцам до наступления указанного события."

Приведенное решение Думы издано в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для всех правоприменителей Регламента Думы, рассчитанные на неоднократное применение.

Решение Думы опубликовано в газете "Городские ведомости" N 8 (2364) 5 февраля 2021 года.

Глава городского округа Тольятти (с учетом ходатайства об уточнении) обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим решение Думы городского округа Тольятти N 809 от 20 января 2021 года "О толковании части 2 статьи 53 Регламента Думы городского округа Тольятти, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти от 03.10.2018 N 3", обосновав свои требования тем, что в наименовании и преамбуле оспариваемого решения Думы приведено толкование решения Думы от 03.10.2018 года и от 18.10.2020 года, которое отсутствует в системе правовых актов; в оспариваемом решении Думы дублируются нормы, содержащиеся в части 2 статьи 53 Регламента и в Положении о контрольно-счетной палате городского округа Тольятти, утверждённом решением Думы от 22.01.2014 N 169, а также вводятся новые нормы, направленные на заполнение пробелов в правовом регулировании вопросов, не урегулированных Регламентом Думы; вопрос, связанный с поступлением документов о кандидатуре на должность председателя контрольно-счетной палаты и их регистрацией регулируется частью 3 статьи 54 Регламента, и толкование этого вопроса приводит к противоречию указанных статей Регламента и относится к коррупциогенному фактору. Оспариваемое решение Думы нарушает права Главы городского округа Тольятти, который вправе вносить предложение о кандидатуре на должность председателя контрольно-счетной палаты, и неопределенного круга лиц, являющихся потенциальными претендентами на замещение должности председателя контрольно-счетной палаты.

Решением Самарского областного суда от 19 апреля 2021 года постановлено: Требования Главы городского округа Тольятти удовлетворить.

Признать недействующим Решение Думы городского округа Тольятти N 809 от 20 января 2021 года "О толковании части 2 статьи 53 Регламента Думы городского округа Тольятти, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти от 03.10.2018 N 3", с момента его принятия.

В апелляционной жалобе Дума городского округа Тольятти просила решение Самарского областного суда от 19 апреля 2021 года отменить. В обосновании жалобы указала, что судом первой инстанции сделан необоснованный вывод, что толкование части 2 статьи 53 Регламента приводит к правовой неопределенности, позволяет иначе, чем указано в Регламенте исчислять последний день для предоставления документов на должность председателя контрольно-счетной палаты, нарушает права главы городского округа Тольятти, противоречит требованиям части 2, 3 статьи 217.1 КАС РФ, статьи 2 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе прокуратурой Самарской области, главой городского округа Тольятти представлены возражения на апелляционную жалобу, в которых просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Думы городского округа г.Тольяти "данные изъяты" (с использованием систем видеоконференц-связи) доводы апелляционной жалобы поддержала, просила решение суда отменить, жалобы удовлетворить.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель главы городского округа Тольятти "данные изъяты" (с использованием систем видеоконференц-связи) доводы апелляционной жалобы отклонила, просила решение суда оставить без изменения, жалобу без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции в обжалуемой части проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на них, заключение прокурора "данные изъяты" просившего решение суда первой инстанции оставить без изменения, судебная коллегия приходит к следующему.

Административные дела об оспаривании актов, обладающих нормативными свойствами, рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 названного кодекса, с особенностями, определенными данной статьей (часть 1).

Положениями части 3 названной нормы закреплено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 3 Постановления N 50 следует, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 31 марта 2015 года N 6-П выразил позицию, в каких случаях акт, содержащий разъяснения законодательства и обладающий нормативными свойствами, может быть предметом судебной проверки, а также указал, что толкование законодательных предписаний может быть осуществлено путем разъяснения нормативного содержания того или иного законоположения применительно ко всем правоотношениям, возникающим на его основе, что требует принятия уполномоченным органом соответствующего акта с целью довести его до сведения всех субъектов правоотношений, на которых распространяется разъясняемое предписание закона.

Вместе с тем признание того или иного акта содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В соответствии с пунктами 35, 36 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации N 50 от 25 декабря 2018 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Проверяя соответствие акта, обладающего нормативными свойствами, действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, суд устанавливает смысл разъясняемых положений, учитывая буквальное значение содержащихся в них слов и выражений, а также их место в системе права, взаимосвязи с другими правовыми нормами, цели и условия принятия соответствующего нормативного правового акта.

Как следует из материалов дела, решением Думы городского округа Тольятти от 18 октября 2018 года N 3 утвержден регламент Думы городского округа Тольятти.

В соответствии с частью 2 статьи 53 Регламента Думы кандидатуры на должность председателя контрольно-счетной палаты представляются в Думу не позднее чем за два месяца до истечения полномочий действующего председателя контрольно-счетной палаты, если иной срок не установлен настоящим Регламентом. При этом каждый субъект может внести в Думу только одно предложение о кандидатуре на должность председателя контрольно-счетной палаты.

Решением Думы городского округа Тольятти N 809 от 20 января 2021 года дано толкование части 2 статьи 53 Регламента Думы городского округа Тольятти, утверждённого решением Думы городского округа Тольятти от 18 октября 2018 года N 3. Содержащиеся в наименовании и преамбуле вышеприведенного решения Думы даты утверждения толкуемого нормативного правового акта (03 октября 2018 и 18 октября 2020) указаны ошибочно. Указанным решением дано следующее толкование части 2 статьи 53 Регламента: "Каждый субъект может внести в Думу только одно предложение о кандидатуре на должность председателя контрольно-счетной палаты городского округа Тольятти (далее - кандидатура на должность председателя контрольно-счетной палаты), при этом не допускается повторная подача предложений от депутатов Думы, ранее внесших предложение либо принявших участие в выдвижении кандидатуры на должность председателя контрольно-счетной палаты. В этом случае подпись депутата Думы на предложение о выдвижении второй и последующих кандидатур на должность председателя контрольно-счетной палаты является недействительной и не учитывается. Депутат Думы, ошибочно выдвинувший вторую и последующие кандидатуры, вправе направить заявление об отзыве второй и последующих кандидатур на должность председателя контрольно-счетной палаты.

Решение Думы N 809 от 20 января 2021 года, представленное на подпись главе городского округа Тольятти, было отклонено им 09 декабря 2020 года с указанием обоснования его отклонения.

20 января 2021 года на заседании Думы при повторном рассмотрения Решение Думы N 809 было одобрено большинством голосов, после чего в соответствии с требованиями вышеприведенной нормы закона оно было подписано и обнародовано главой городского округа Тольятти.

Рассматривая заявленные требования по существу и удовлетворяя их, суд первой инстанции исходил из того, что Решение Думы N 809 от 20 января 2021 года обладает нормативными свойствами, противоречит требованиям частей 2, 3 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, статьи 2 Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и нарушает права главы городского округа Тольятти на внесение предложений о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетной палаты и рассмотрения их в порядке, установленном действующим Регламентом, незаконно возлагает на него обязанность руководствоваться при реализации своего права указанным решением Думы.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда первой инстанции, считает, что он сделан на основе правильного применения норм права.

В части 2 статьи 53 Регламента не содержится положений о недействительности подписи депутата Думы на предложении о выдвижении второй и последующих кандидатур на должность председателя контрольно-счетной палаты и о праве отзыва депутатом заявления второй и последующей кандидатур на должность председателя контрольно-счетной палаты, поэтому давая такое разъяснение, Дума расширила действующую норму права, что возможно только при издании нового правового акта или внесения в установленном законом порядке изменений в действующую норму права и недопустимо под видом толкования.

Решением Думы N 809 в рамках толкования отражены полномочия отдела документационного обеспечения, возвратить предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетной палаты и приложенные к ним документы, поступившие по истечении установленных сроков, без их регистрации и рассмотрения на заседании Думы.

Указанное толкование расширяет смысл части 2 статьи 53 Регламента, фактически создает новую норму, наделяющую отдел документационного обеспечения полномочиями по возврату предложений о кандидатурах на должность председателя и в указанной части противоречит пункту 3 статьи 54 и пункту 2 статьи 55 Регламента. В данном случае Дума превысила свои полномочия, расширив смысл толкуемой нормы и создав под видом разъяснения новую норму права не предусмотренную Регламентом Думы.

При наличии необходимости урегулировать определенные отношения, установить новые правила поведения либо изменить или прекратить существующие правила поведения в установленном порядке принимается правовой акт, а не акт толкования. Толкование не должно подменять правотворчество там, где имеются пробелы в правовом регулировании и где необходимо издание новых нормативных правовых актов. Толкование не направлено на то, чтобы обойти веление нормативного правового акта, расширить, сузить смысл правовой нормы или ее изменить. Учитывая изложенное принимая Решение N 809 от 20 января 2021 года, Думой был нарушен порядок внесения изменений, утверждения в новой редакции Регламента Думы, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти от 18 октября 2018 года N 3.

Толкование части 2 статьи 53 Регламента, приведенное в решении Думы N809 относительно порядка исчисления срока для подачи документов с предложением о кандидатуре на должность председателя контрольно-счетной палаты, приводит к правовой неопределенности, позволяя иначе, чем указано в Регламенте Думы, исчислять последний день для предоставления предложения о кандидатуре на должность председателя контрольно-счетной палаты, что недопустимо. Суд первой инстанции в данном случае пришел к верному выводу, что оспариваемое Решением Думы N 809 препятствует единообразному уяснению и применению части 2 статьи 53 Регламента, что также является основанием для признания не действующим оспариваемого акта.

Избранный Думой способ устранения правовой неопределенности в части внесения кандидатур на должность председателя контрольно-счетной палаты путем издания Решения N 809 от 20 января 2021 года о толковании части 2 статьи 53 Регламента ведет к нарушению части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" поскольку свидетельствует о наличии необоснованно широких пределов усмотрения в понимании границ толкования принятых актов, неопределенных трудновыполнимых и (или) обременительных требования в части предоставления кандидатур на должность председателя контрольно-счетной палаты, нарушает права главы городского округа Тольятти.

Доводов, способных повлечь отмену или изменение обжалуемого судебного акта, апелляционная жалоба не содержит.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Самарского областного суда от 19 апреля 2021 года - оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы городского округа Тольятти, Администрации городского округа Тольятти - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Самарский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 16 июля 2021 года

Председательствующий

Судьи:

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.