Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 03 июня 2021 г. по делу N 66а-2493/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Синьковской Л.Г, Васильевой Т.Г, при секретаре Борковской А.Б, с участием прокурора Бобылевой О.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-783/2021 по апелляционной жалобе Цишбы А.С. на решение Московского городского суда от 18 февраля 2021 года об отказе в удовлетворении административных исковых требований Цишбы А.С. о признании недействующими отдельных положений пункта 4.2.14 (1) Положения о Департаменте городского имущества города Москвы, утверждённого постановлением Правительства Москвы от 20 февраля 2013 года N 99-ПП.

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г, объяснения представителя административного истца Цишбы А.С. - Елисеева А.И, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей административного ответчика Правительства Москвы Аветисяна Э.Ю. и Руденко М.Д, действующей также в интересах заинтересованного лица Департамента городского имущества города Москвы, заключение прокурора Бобылевой О.А, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

20 февраля 2013 года Правительством Москвы принято постановление N 99-ПП, пунктом 1 которого утверждено Положение о Департаменте городского имущества города Москвы (далее - Положение).

Постановлением Правительства Москвы от 20 октября 2015 года N 676-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 20 февраля 2013 года N 99-ПП" Положение дополнено пунктом 4.2.14 (1), который излагался в новых редакциях в связи с принятием Правительством Москвы постановлений от 24 апреля 2017 года N 215-ПП, от 25 декабря 2018 года N 1698-ПП.

Постановлением Правительства Москвы от 11 июня 2019 года N 667-ПП пункт 4.2.14 (1) изложен в редакции, определяющей полномочия Департамента по принятию решений об изъятии земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества для государственных нужд в целях комплексного развития территории промышленных и производственных зон города Москвы по инициативе Правительства Москвы, в целях строительства (реконструкции) объектов капитального строительства в рамках реализации адресной инвестиционной программы города Москвы, в том числе для размещения на присоединенных территориях объектов регионального значения, обеспечивающих реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, иных государственных задач и включенных в перечень объектов регионального значения, подлежащих размещению на присоединенных территориях, а также изъятия нежилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу или реконструкции или включённых в решение о реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве.

Цишба А.С. обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 4.2.14 (1) Положения в части слов "в целях строительства (реконструкции) объектов капитального строительства в рамках реализации адресной инвестиционной программы города Москвы", в той мере, в которой данная норма допускает принятие решений об изъятии земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества для государственных нужд в целях строительства (реконструкции) объектов регионального значения - транспортно-пересадочных узлов, размещение которых на территории города Москвы не предусмотрено Генеральным планом города Москвы, а также об указании в мотивировочной и резолютивной частях решения на то, что применение на практике пункта 4.2.14 (1) Положения в указанной части не соответствует истолкованию данного положения нормативного правового акта, выявленному судом с учётом места данного акта в системе нормативных правовых актов.

В обоснование требований указал, что оспариваемая норма права применена к нему вследствие издания Департаментом городского имущества города Москвы распоряжения от 2 марта 2018 года N 6479 в редакции распоряжения от 17 января 2019 года N 853 об изъятии для государственных нужд принадлежащего административному истцу объекта недвижимости, расположенного на территории Мневниковской поймы по адресу: г "адрес" для строительства транспортно-пересадочных узлов. Полагал, что оспариваемая норма права нарушает положения статьи 35 Конституции Российской Федерации, положения статей 235, 239.2, 279 Гражданского кодекса РФ, статей 49, 56.3 Земельного кодекса РФ, пункта 19 статьи 1, статьи 2, 5, 9, 14, пункта 2 части 1 статьи 26, части 3 и 11 статьи 63 Градостроительного кодекса РФ, части 2 статьи 4, подпункта "г" пункта 5 части 2 статьи 11, часть 2 статьи 23, пункта 2 части 1 статьи 24, пункта 4 части 2 статьи 28 Градостроительного кодекса г. Москвы.

Решением Московского городского суда от 18 февраля 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней административный истец Цишба А.С. в лице представителя Елисеева А.И. просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении административных исковых требований.

В обоснование указывает, что Правительство Москвы, не имея полномочия самостоятельно принимать решение об изъятии земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества для государственных нужд, не вправе предоставлять такие полномочия Департаменту городского имущества города Москвы. Полагает, что изъятие объектов недвижимости для государственных нужд возможно только в исключительных, предусмотренных законом случаях, не связанных с реализацией федеральной адресной инвестиционной программы и аналогичных программ субъектов Российской Федерации.

Указывает, что Генеральным планом города Москвы, как документом территориального планирования субъекта Российской Федерации, не предусмотрено размещение на территории Мневниковской поймы каких-либо транспортно-пересадочных узлов, являющихся объектами транспортной инфраструктуры регионального значения.

По мнению административного истца, формулировка обжалованной части нормативного правового акта, связывая полномочие департамента на принятие решений с реализацией лишь адресной инвестиционной программы города Москвы, по сути вводит такое не предусмотренное действующим законодательством основание изъятия, как реализация такой программы, и фактически допускает принятие указанных решений в целях строительства (реконструкции) таких объектов капитального строительства регионального значения, как транспортно-пересадочные узлы, размещение которых на территории города Москвы не предусмотрено Генеральным планом города Москвы.

Решение об изъятии объекта недвижимости для государственных нужд следует цели реализации не адресной инвестиционной программы, а документов территориального планирования, каким в данном случае выступает Генеральный план города Москвы, являющийся обязательным документом для органов государственной власти и местного самоуправления при принятии вышеуказанных решений. Полагает, что оспариваемое положение Генеральному плану города Москвы не соответствует, в связи с чем является незаконным и нарушает права административного истца.

Также ссылается на неправомерность выводов, отраженных в мотивировочной части решения суда, о том, что доводы административного истца о правовой неопределенности оспариваемого положения, его произвольном применении, не нашли подтверждения. Выражает несогласие с выводами суда о злоупотреблении административным истцом своими правами, о применении к рассматриваемым отношениям Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Участвующим в деле прокурором Суржанской М.П. поданы возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом.

В судебное заседание не явился административный истец Цишба А.С.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает решение суда не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Суд первой инстанции, проанализировав положения Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" (статьи 44, часть 3 статьи 45), Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" (пункты 1, 2, 9, 13 статьи 11, пункты 1, 3 статьи 12), пункты 1-4 статьи 13), Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы" (пункт 4 статьи 18, пункты 1, 4 статьи 19) сделал верный вывод о соблюдении полномочий органа на принятие нормативного правового акта, процедуры принятия, порядка опубликования и вступления в законную силу.

Постановление Правительства Москвы от 20 февраля 2013 года N99-ПП принято в форме постановления, подписано Мэром Москвы, опубликовано 26 февраля 2013 года в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N11, а также размещено 27 февраля 2013 года на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru. В оспариваемой редакции постановление опубликовано в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 60, 27 октября 2015 года и на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru 21 октября 2015 года.

Также суд пришёл к выводу об отсутствии противоречия оспариваемых норм постановления Правительства Москвы законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, частью 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Постановлением Правительства Москвы от 20 февраля 2013 года N99-ПП утверждено Положение о департаменте городского имущества города Москвы (далее - Департамент), согласно пункту 1 которого Департамент является функциональным органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим следующие функции и полномочия, являющиеся установленной сферой деятельности Департамента, в том числе функции по разработке и реализации государственной политики в сфере управления и распоряжения движимым и недвижимым имуществом города Москвы, в том числе жилыми помещениями, земельными участками, находящимися на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, приватизации имущества города Москвы, выполнения полномочий собственника в отношении имущества города Москвы, использования, охраны и учета земель на территории города Москвы; предоставление государственных услуг в сфере имущественно-земельных отношений.

В соответствии с пунктом 4.2 Положения Департамент на основании и во исполнение федерального законодательства, Устава города Москвы, законов города Москвы, правовых актов Мэра Москвы и Правительства Москвы принимает решения:

- об изъятии земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества для государственных нужд в целях комплексного развития территории промышленных и производственных зон города Москвы по инициативе Правительства Москвы, в целях строительства (реконструкции) объектов капитального строительства в рамках реализации адресной инвестиционной программы города Москвы, в том числе для размещения на присоединенных территориях объектов регионального значения, обеспечивающих реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, иных государственных задач и включенных в перечень объектов регионального значения, подлежащих размещению на присоединенных территориях, а также изъятия нежилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу или реконструкции или включенных в решение о реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве (пункт 4.2.14 (1)).

В силу положений части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Основания, условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд урегулированы гражданским и земельным законодательством.

Так, в соответствии с положениями подпункта 3.2 пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производятся отчуждение недвижимого имущества в связи с принудительным отчуждением земельного участка для государственных или муниципальных нужд (изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд (статья 239.2).

Согласно пункту 3 статьи 239.2 Гражданского кодекса Российской Федерации отчуждение зданий, сооружений, помещений, расположенных в таких зданиях, сооружениях, объектов незавершенного строительства в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется по правилам, предусмотренным для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

В силу пункта 3 статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, определяемыми в соответствии с земельным законодательством.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, связанным со строительством, реконструкцией следующих объектов государственного значения (объектов федерального значения, объектов регионального значения) или объектов местного значения.

В соответствии с пунктом 2 статьи 56.2 Земельного кодекса Российской Федерации изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основании решений уполномоченных исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации - в случае изъятия земельных участков для государственных нужд субъекта Российской Федерации (региональных нужд), в том числе для размещения объектов регионального значения. Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают также решения об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения.

Из приведенных норм следует возможность принудительного отчуждения у собственника принадлежащего ему имущества на основании решений уполномоченных исполнительных органов государственной власти.

Согласно положениям статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающей условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены: утвержденными документами территориального планирования (за исключением объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, которые в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности не подлежат отображению в документах территориального планирования); утвержденными проектами планировки территории (часть 1).

Документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя включают в себя сведения, предусмотренные статьей 23 настоящего Кодекса, а также карты планируемого размещения объектов регионального значения на территории города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга. Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с требованиями, установленными настоящим Кодексом (часть 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план города Москвы, утвержденный частью 1 статьи 3 Закона города Москвы от 5 мая 2010 год N 17 "О Генеральном плане города Москвы", предусматривает мероприятия по развитию, размещению и строительству, реконструкции систем и объектов транспортной инфраструктуры и совершенствованию их функционирования, в том числе по организации транспортно-пересадочных узлов.

Также размещение транспортно-пересадочных узлов предусмотрено проектом планировки территории Мневниковской поймы, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 3 марта 2015 года N99-ПП.

Доводы о том, что размещение объектов регионального значения - транспортно-пересадочных узлов на территории Мневниковской поймы - не предусмотрены Генеральным планом города Москвы были предметом обсуждения в ходе рассмотрения дела по административному иску Цишбы А.С. и ООО "Магазин Новохорошевский" о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Москвы от 3 марта 2015 года N99-ПП и решением Московского городского суда от 14 июля 2020 года, вступившим в законную силу, были признаны несостоятельными.

С учетом приведенных норм и установленных по делу обстоятельств, судом первой инстанции сделан верный вывод о том, что Правительство Москвы в пределах своих полномочий наделило Департамент городского имущества города Москвы, как функциональный орган исполнительной власти города Москвы, правом на принятие решений, указанных в пункте 4.2.14(1) Положения. Доводы административного истца о противоречии оспариваемого нормативного правового акта федеральному и региональному законодательству, а также о его правовой неопределенности и произвольном применении, не нашли подтверждения в ходе рассмотрения дела, в связи с чем в удовлетворении заявленных административных исковых требований было отказано.

Суждение административного истца о том, что формулировка обжалованной части нормативного правового акта, связывая полномочие департамента на принятие решений с реализацией лишь адресной инвестиционной программы города Москвы, по сути вводит не предусмотренное действующим законодательством основание изъятия, как реализация такой программы, несостоятельно, поскольку адресная инвестиционная программа регламентирует порядок распределения расходов бюджета и не регулирует спорные правоотношения.

В целом доводы апелляционной жалобы повторяют суждения административного истца, которым дана оценка в обжалуемом решении, основаны на ошибочном толковании норм материального права и оснований, по которым судебный акт может быть отменен, не содержат.

Руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского городского суда от 18 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Цишбы Андрея Сергеевича - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи