Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 июля 2021 г. по делу N 8а-4221/2021[88а-4807/2021]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Белоусовой Ю.К, Нафикова И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" на решение Кировского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 21 декабря 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 13 апреля 2021 г.

по административному делу по административному иску Магомедова А.А. к Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", Управлению имущественных и земельных отношений г. Махачкалы о признании незаконным отказа в предоставлении муниципальной услуги от 2 ноября 2020 г. N 51.17-МФЦ-9073/20 и возложении обязанности предоставить в собственность земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты".

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Магомедов А.А. обратился в суд с административным иском к Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", Управлению имущественных и земельных отношений г. Махачкалы о признании незаконным отказа в предоставлении муниципальной услуги от 2 ноября 2020 г. N 51.17-МФЦ-9073/20 и возложении обязанности предоставить в собственность земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты".

В обоснование требований указано, что постановлением главы Администрации г..Махачкалы от 12 сентября 2000 г..N 1463 из землепользования совхоза им. Ленина был изъят земельный участок площадью 5 га пашни и предоставлен Магомедову А.А. для организации крестьянского фермерского хозяйства "Марьям", о чем выдано свидетельство от 30 ноября 2000 г..N 40г-358 на право пожизненного наследуемого владения указанным земельным участком с приложением схемы его расположения на местности. Право пожизненного наследуемого владения Магомедова А.А. зарегистрировано в установленном порядке с выдачей свидетельства от 31 августа 2001 г..серии 05-РД N 036217. Распоряжением Управления по земельным ресурсам и землеустройству Администрации г..Махачкалы от 20 сентября 2019 г..N 2551-СРЗУ утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории с указанием кадастрового квартала "данные изъяты", площади 50 000 кв.м, адреса: "адрес", КФХ "Марьям", вида разрешенного использования крестьянско-фермерское хозяйство, категории земель населенных пунктов. Магомедов А.А. обратился с заявлением о предоставлении указанного земельного участка в собственность, однако уведомлением от 30 октября 2019 г..ему было отказано в предоставлении муниципальной услуги. Вступившим в законную силу решением Кировского районного суда г..Махачкалы Республики Дагестан от 14 января 2020 г..указанное уведомление признано незаконным с возложением на Управление по земельным ресурсам города, Администрацию городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" обязанности повторно рассмотрев заявление Магомедова А.А.

При повторном обращении с заявлением о предоставлении в собственность данного земельного участка письмом от 2 ноября 2020 г..за N 51.17-МФЦ-9073/20 Магомедову А.А. вновь отказано по тем основаниям пункта 2.9 Административного регламента, утвержденного Администрацией г..Махачкалы от 25 декабря 2016 г..N 5032, в связи с непредоставлением полного пакета документов, необходимых для принятия решения о предоставлении муниципальной услуги, указанных в пункте 2.6 данного регламента; согласно подпункту 5 пункта 2.10 того же Административного регламента основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги явилось то, что схема расположения земельного участка на кадастровом плане территорий разработана с нарушением, предусмотренных пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участкам (земельный участок частично попадает в зону ИТ-2 зона объектов транспортной инфраструктуры, частично в зону П-4 зона производственных коммунальных объектов 4-5 классов вредности и в зону С-2 зона полигона ТБО). Магомедов А.А. полагал отказ нарушающим его права, не соответствующим сведениям Правил землепользования и застройки той территории, где расположен его земельный участок, просил признать его незаконным и возложить обязанность предоставить указанный земельный участок в собственность.

Решением Кировского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 21 декабря 2020 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 13 января 2021 г, требования Магомедова А.А. удовлетворены частично; уведомление об отказе в предоставлении муниципальной услуги от 12 октября 2020 г. N 51.01-25383/2020 признано незаконным, на административных ответчиков возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Магомедова А.А. от 12 октября 2020 г.

В кассационной жалобе Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", поданной 24 мая 2021 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 7 июня 2021 г, ставится вопрос об отмене постановленных по делу судебных актов, как не соответствующих нормам материального и процессуального права, принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного иска в полном объеме.

Иные лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив материалы административного дела в пределах, установленных статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании постановления Администрации г. Махачкалы от 12 сентября 2000 г. N 1463, свидетельства на право постоянного владения, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей от 30 ноября 2000 г. РД 40-г-358 Магомедову А.А. для организации КФХ "Марьям" выделено 5 га пашни в пожизненно-наследуемое владение в "адрес".

Судами указано, что согласно свидетельству о государственной регистрации права от 31 августа 2001 г. за Магомедовым А.А. зарегистрировано право пожизненного наследуемого владения землей площадью 5 000 кв.м, расположенного в г. Махачкале в пос. Ленинкент.

Вместе с тем, согласно общедоступным сведениям публичной кадастровой карты земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" поставлен на кадастровый учет без координат характерных точек границ, что согласуется со сведениями из Единого государственного реестра недвижимости, указанными в выписке от 2 ноября 2020 г. (граница земельного участка не установлена в соответствии с требованиями земельного законодательства), при этом зарегистрированные права на указанный земельный участок в записях Единого государственного реестра недвижимости отсутствуют.

Согласно распоряжению Муниципального казенного учреждения Управление по земельным ресурсам и землеустройству города от 20 сентября 2019 г. N 2551-СРЗУ утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории по адресу: "адрес" с указанием вида разрешенного использования - крестьянско-фермерское хозяйство, категории земель - земли населенных пунктов, кадастрового квартала "данные изъяты", площади 50 000 кв.м.

Магомедов А.А. обратился с заявлением о предоставлении указанного земельного участка в собственность, однако уведомлением от 30 октября 2019 г. ему было отказано в предоставлении муниципальной услуги. Вступившим в законную силу решением Кировского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 14 января 2020 г. указанное уведомление признано незаконным с возложением на Управление по земельным ресурсам города, Администрацию городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" обязанности повторно рассмотрев заявление Магомедова А.А. Из мотивировочной части решения суда следует, что оспариваемый отказ был признан незаконным в связи с тем, что заявление Магомедова А.А. о предоставлении муниципальной услуги по существу не было рассмотрено органом местного самоуправления, что послужило основанием для выбора способа восстановления нарушенного права путем возложения обязанности повторного рассмотрения заявления.

Магомедов А.А. повторно обратился с заявлением о предоставлении в собственность данного земельного участка, на что оспариваемым письмом административного ответчика от 2 ноября 2020 г. за N 51.17-МФЦ-9073/20 вновь отказано по тем основаниям, что заявителем предоставлен неполный пакет документов, необходимый для предоставления муниципальной услуги, в представленных документах содержится неполная информация для принятия решения о предоставлении муниципальной услуги, схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории разработана с нарушением предусмотренных пунктом 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участкам (земельный участок частично попадает в зону ИТ-2 зона объектов транспортной инфраструктуры, частично в зону П-4 зона производственных коммунальных объектов 4-5 классов вредности и в зону С-2 зона полигона ТБО, о чем приложены выкопировки с МГИС и ПКК), а также по отсутствию регистрации Магомедова А.А. в качестве главы крестьянского (фермерского) хозяйства.

Удовлетворяя частично требования Магомедова А.А. суд первой инстанции указал, что несмотря на разработку схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории с нарушением требований пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации, распоряжением от 20 сентября 2019 г. N 2551-СРЗУ схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории была утверждена; отсутствие полной информации для принятия решения о предоставлении муниципальной услуги, послужившее основанием к отказу, признано не имеющим правового значения при предоставлении данной муниципальной услуги; отсутствие регистрации Магомедова А.А. в качестве главы крестьянского (фермерского) хозяйства также не признано препятствием для предоставления испрашиваемого земельного участка в собственность. Суд также указал о том, что органом местного самоуправления заявление не было рассмотрено, в связи с чем, подлежит рассмотрению повторно.

С такими выводами суда первой инстанции согласился суд апелляционной инстанции, указав, что основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги приведены безотносительно документов административного истца, обобщенно и, следовательно, нарушают права и законные интересы Магомедова А.А. Суд второй инстанции подтвердил выводы суда первой инстанции о том, что обращение Магомедова А.А. рассмотрено ненадлежащим образом, так как в отношении представленных документов никакой оценки административным ответчиком не приведено, а представленные документы надлежащим образом не исследованы.

Судебная коллегия полагает выводы судов первой и апелляционной инстанций не соответствующими обстоятельствам административного дела и находит основании для отмены обжалуемых судебных актов с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой интенции.

Рассматривая спор, суды первой и апелляционной инстанций руководствовались положениями пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137 "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", согласно которым права на землю, не предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации, подлежат переоформлению; право пожизненного наследуемого владения находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, приобретенное гражданином до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации сохраняется, а также пункта 9.1 статьи 3 того же Федерального закона, согласно которому если земельный участок предоставлен до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

Между тем, в данном случае земельный участок был предоставлен Магомедову А.А. до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации в пожизненное наследуемое владения для иных целей, а именно для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, что регулируется иными нормами материального права.

Согласно пункту 1 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

В силу вышеуказанного пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39.18 настоящего Кодекса.

В соответствии со статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации в случае поступления заявления гражданина о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, заявления гражданина или крестьянского (фермерского) хозяйства о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления любого из этих заявлений, совершает одно из следующих действий:

1) обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей (далее в настоящей статье - извещение) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";

2) принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка в соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 или статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 24 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если границы земельного участка, указанного в заявлении о его предоставлении, подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

В силу пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, в том числе, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации, в числе которых разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участкам.

В соответствии с пунктом 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон.

Как следует из текста оспариваемого письма от 2 ноября 2020 г. на заявление Магомедова А.А. от 12 октября 2020 г, органом местного самоуправления бездействие по его нерассмотрению не допущено, напротив, содержание письма свидетельствует о принятии по результатам рассмотрения заявления Магомедова А.А. решения об отказе в предоставлении муниципальной услуги, а его основанием явилось предоставление неполного пакета документов, указанных в пункте 2.6 Административного регламента, утвержденного постановлением Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 25 декабря 2016 г. N 5032.

В силу пункта 2.6 названного Административного регламента в исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления муниципальной услуги, представляемых заявителем включает в себя:

1) заявление о предоставлении муниципальной услуги по рекомендуемой форме, приведенной в приложении N 1 к настоящему административному регламенту;

2) копия документа, удостоверяющего личность;

3) документ, подтверждающий полномочия представителя заявителя, в случае если с заявлением обращается представитель заявителя;

4) утвержденная в установленном порядке МКУ "Управление по земельным ресурсам и землеустройству города" схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории;

5) документы, подтверждающие право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов и предусмотренные перечнем, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 12 января 2015 г. N 1 "Об утверждении перечня документов, подтверждающих право Заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов", за исключением документов, которые должны быть представлены в уполномоченный орган в порядке межведомственного информационного взаимодействия;

6) в случае подачи заявления о предоставлении земельного участка в собственность в соответствии с приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 января 2015 г. N 1 "Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов" заявителем представляется нотариально заверенное согласие супруга на приобретение в собственность земельного участка;

7) при подаче заявления в форме электронного документа к заявлению также прилагается копия документа, удостоверяющего личность заявителя (удостоверяющего личность представителя заявителя, если заявление представляется представителем заявителя), в виде электронного образа такого документа. Представление указанного документа не требуется в случае представления заявления посредством отправки через единый портал, а также если заявление подписано усиленной квалифицированной электронной подписью. В случае представления заявления представителем заявителя, действующим на основании доверенности, к заявлению также прилагается доверенность в виде электронного образа такого документа.

Основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги перечислены в пункте 2.9 вышеуказанного Административного регламента и включают в себя, в том числе, случаи:

- границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости";

- разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участкам;

- несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации.

Отказывая в предоставлении муниципальной услуги орган местного самоуправления указал на неполный пакет документов, предоставленных заявителем, что выразилось в отсутствии надлежащей схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в связи с тем, что ранее утвержденная органом местного самоуправления схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории была разработана с нарушением предусмотренных пунктом 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участкам, а именно, в частичном расположении испрашиваемого земельного участка в зонах ИТ-2 (зона объектов транспортной инфраструктуры), П-4 (зона производственных коммунальных объектов 4-5 классов вредности) и С-2 (зона полигона ТБО), о чем приложены выкопировки с МГИС и ПКК.

При апелляционном рассмотрении административного дела в жалобе Управления имущественных и земельных отношений г. Махачкалы было указано о том, что данным органом рассматривается вопрос об отмене распоряжения об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории от 20 сентября 2019 г. ввиду обнаружения в нем допущенных ошибок, однако каких-либо доказательств тому не было представлено.

Вместе с тем, как следует из материалов дела, земельный участок Магомедова А.А. является ранее учтенным земельным участком, образованным при предоставлении его в 2000 г, в связи с чем его отнесение к нескольким территориальным зонам подлежало проверке при признании оспариваемого отказа незаконным с учетом времени установления таких территориальных зон.

Такое правовое регулирование вопроса об использовании земельных участков вытекает из положений статей 30, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне; земельные участки, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Вместе с тем, указанные обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения дела, судами не были установлены, названные выкопировки с МГИС и ПКК не исследованы, пересечение территориальных зон с фактическими границами испрашиваемого земельного участка не подтверждено и не опровергнуто, сведения об утверждении таких территориальных зон до либо после предоставления земельного участка в 2000 г. отсутствуют.

Заявление о предоставлении земельного участка в собственность в материалах дела также отсутствует, волеизъявление Магомедова А.А. в отношении испрашиваемого вида разрешенного использования земельного участка, его обращение в статусе физического лица либо главы крестьянского (фермерского) хозяйства, а также о возмездном либо безвозмездном характере предоставления земельного участка материалами дела не подтверждены.

При этом обращение о предоставлении спорного земельного участка от имени административного истца в качестве главы крестьянского (фермерского) хозяйства имеет правовое значение для применения положений пункта 3.1 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", согласно которому право приобрести земельный участок в собственность по цене, установленной законом субъекта Российской Федерации в размере не более пятнадцати процентов его кадастровой стоимости, имеют сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство в случае, если на земельном участке, расположенном в границах населенного пункта и предназначенном для ведения сельскохозяйственного производства, отсутствуют здания или сооружения и такой земельный участок предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве пожизненного наследуемого владения указанным лицам.

Между тем, представитель административного истца в судебном заседании 21 декабря 2020 г. ходатайствовал приобщить к материалам административного дела выписку из Единого государственного реестра недвижимости о кадастровой стоимости объекта недвижимости, что было удовлетворено судом, и просил возложить на административного ответчика обязанность издать постановление по выкупу земельного участка по кадастровой стоимости 183 500 рублей, фактически уточнив требования административного иска.

При таком положении, выводы судов являются преждевременными и не основанными на обстоятельствах, подлежащих установлению для признания оспариваемого отказа не соответствующим закону, а нормы материального права, подлежащие применению, не были применены. Указанное является основанием для отмены обжалуемых судебных актов и направления административного дела в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кировского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 21 декабря 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 13 апреля 2021 г. отменить, административное дело направить в Кировский районный суд г. Махачкалы Республики Дагестан на новое рассмотрение.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

И.А. Нафиков

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 июля 2021 г.