Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 03 августа 2021 г. по делу N 66а-931/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Белоногого А.В. и Пластинина И.В, с участием прокурора Яковлевой Н.В, при ведении протокола помощником судьи Егоровой О.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-260/2021 по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Усть-Лужский водоканал" на решение Ленинградского областного суда от 25 мая 2021 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска о признании не действующим в части областного закона Ленинградской области от 29 декабря 2015 года N153-оз "О перераспределении полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области и о внесении изменений в областной закон Ленинградской области "Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного истца, общества с ограниченной ответственностью "Усть-Лужский водоканал" Ивановой А.А, настаивавшей на доводах жалобы, представителя административного ответчика, Законодательного собрания Ленинградской области Блинова Р.А, возражавшего против доводов жалобы, представителя заинтересованного лица, губернатора Ленинградской области Вилаевой М.А, находившей решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В, полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

Законодательным Собранием Ленинградской области 23 декабря 2015 года принят, а Губернатором Ленинградской области 29 декабря 2015 года подписан областной закон Ленинградской области от 29 декабря 2015 года N153-оз "О перераспределении полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области и о внесении изменений в областной закон "Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области" (далее областной закон N153-оз).

Областной закон N153-оз действует в редакции областного закона Ленинградской области от 27 декабря 2019 года N118-оз "О внесении изменений в некоторые областные законы, регулирующие вопросы перераспределения полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области".

Общество с ограниченной ответственностью "Усть-Лужский водоканал" (далее ООО "Усть-Лужский водоканал", общество) обратилось в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать не действующим:

- часть 1 статьи 1 областного закона N153-оз, согласно которой к полномочиям Правительства Ленинградской области или уполномоченных им органов исполнительной власти Ленинградской области относятся полномочия органов местного самоуправления Сосновоборского городского округа Ленинградской области, городских и сельских поселений Бокситогорского, Волховского, Всеволожского, Волосовского, Выборгского, Кингисеппского, Киришского, Кировского, Лодейнопольского, Ломоносовского, Лужского, Подпорожского, Приозерского, Сланцевского, Тихвинского, Тосненского, Гатчинского муниципальных районов Ленинградской области в сфере водоснабжения и водоотведения, отнесённые Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении" к полномочиям органов местного самоуправления, за исключением полномочий по утверждению схем водоснабжения и водоотведения поселений;

- пункт 4 части 2 статьи 4 областного закона N153-оз, которым установлено, что полномочия, указанные в статье 1 настоящего областного закона, перераспределяются между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Сосновоборского городского округа Ленинградской области, городских и сельских поселений Всеволожского, Волосовского, Гатчинского (за исключением Коммунарского городского поселения), Кингисеппского (за исключением Нежновского сельского поселения), Киришского, Кировского (за исключением Шлиссельбургского и Павловского городских поселений, Суховского сельского поселения), Ломоносовского (за исключением Копорского и Лаговского сельских поселений) муниципальных районов Ленинградской области, Кузнечнинского городского поселения Приозерского муниципального района Ленинградской области, Любанского, Никольского, Рябовского, Тосненского, Фёдоровского, Форносовского городских поселений Тосненского муниципального района Ленинградской области со дня передачи имущества, находящегося в собственности указанных поселений и используемого для осуществления таких полномочий, в государственную собственность Ленинградской области, но не позднее 31 декабря 2020 года;

в той части, в которой данные положения предусматривают перераспределение полномочий органов местного самоуправления Усть-Лужского сельского поселения Кингисеппского муниципального района Ленинградской области в сфере водоснабжения и водоотведения, отнесённые Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении" к полномочиям органов местного самоуправления, за исключением полномочий по утверждению схем водоснабжения и водоотведения поселений, от органов местного самоуправления к Правительству Ленинградской области или уполномоченным им органам исполнительной власти Ленинградской области.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что оспариваемые положения предусматривают возможность перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления со дня передачи имущества, находящегося в собственности Усть-Лужского сельского поселения Кингисеппского муниципального района Ленинградской области и используемого для осуществления таких полномочий, в государственную собственность Ленинградской области, но не позднее 31 декабря 2020 года; вместе с тем, федеральным законодательством (часть 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ, часть 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ, статья 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации) предусмотрена возможность перераспределения таких полномочий на основании региональных нормативных правовых актов с начала финансового года, который соответствует календарному году (с 1 января по 31 декабря). В этой части также заявлен довод о несоответствии оспариваемых норм положениям статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку оспариваемые нормы фактически предполагают передачу органом местного самоуправления полномочий органам государственной власти в отсутствие их финансирования. В бюджете Ленинградской области на 2020 год статья расходов на осуществление органами государственной власти Ленинградской области полномочий в сфере водоотведения и водоснабжения Усть-Лужского сельского поселения Кингисеппского муниципального района Ленинградской области отсутствует; при этом такая статья расходов включена в бюджет данного сельского поселения на 2020 год.

Административный истец также указал, что общество с 2014 года является гарантирующей организацией в Усть-Лужском сельском поселении Кингисеппского муниципального района Ленинградской области, с 2013 года осуществляет эксплуатацию централизованных систем водоснабжения и водоотведения сельского поселения; однако 14 декабря 2020 года между органом местного самоуправления и Леноблкомимуществом подписан акт о передаче имущества, используемого для водоснабжения и водоотведения.

Административный истец ссылается на нарушение его прав тем, что в результате принятия и введения в действие оспариваемых правовых норм он лишён статуса гарантирующей организации, что ограничивает его возможность на занятие предпринимательской деятельностью в сфере водоснабжения и водоотведения, которая им осуществлялась на протяжении нескольких лет.

Решением Ленинградского областного суда от 25 мая 2021 года в удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью "Усть-Лужский водоканал" отказано (том 5, л.д.175-185).

В апелляционной жалобе административный истец просит указанное решение суда отменить и принять новое, которым удовлетворить административный иск, ссылаясь на то, что судом неверно истолкованы нормы федерального законодательства, в связи с чем сформулирован ошибочный вывод о соответствии оспариваемых норм положениям, имеющим большую юридическую силу; суд не проверил оспариваемые положения на соответствие нормам, изложенным в статье 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации; не учёл суд, что в бюджете Усть-Лужского сельского поселения на период 2021 и 2022 годов по состоянию на 1 октября 2020 года предусмотрены бюджетные ассигнования на содержание и ремонт объектов водоснабжения и водоотведения коммунального хозяйства. Также податель жалобы ссылается на нарушение судом норм процессуального права, поскольку необоснованно отказано в удовлетворении ходатайства о привлечении к участию в административном деле Администрации муниципального образования "Усть-Лужское сельское поселение" Кингисеппского муниципального района Ленинградской области и Правительства Ленинградской области в качестве заинтересованных лиц. Кроме того судом сформулирован ошибочный вывод об оспаривании истцом самой возможности перераспределения полномочий, а не конкретной даты их перераспределения.

Относительно апелляционной жалобы Законодательным Собранием Ленинградской области (том 5, л.д.221-227), губернатором Ленинградской области (том 5, л.д.233-239), Комитетом по жилищно-коммунальному хозяйству Ленинградской области представлены возражения.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося представителя заинтересованного лица, Комитета по жилищно-коммунальному хозяйству Ленинградской области, извещённого надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не представившего доказательств наличия уважительных причин неявки в судебное заседание.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого решения.

Суд первой инстанции, ссылаясь на положения статьи 20, пункта 8 части 1 статьи 29 Устава Ленинградской области, утверждённого Законом Ленинградской области 27 октября 1994 года N6-оз, частей 2 и 3 статьи 8 областного закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 года N174-оз "О правовых актах Ленинградской области", пришёл к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Законодательным Собранием Ленинградской области в пределах предоставленных полномочий с соблюдением порядка принятия данного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

По основанию нарушения порядка принятия и введения в действие оспариваемого нормативного правового акта административным истцом доводов не заявлено.

Статьёй 3 Конституции Российской Федерации установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Законом, устанавливающим на территории Российской Федерации общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, а также государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон об общих принципах организации местного самоуправления").

Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций.

Однако самостоятельность органов местной власти не означает абсолютной независимости от органов государственной власти, которые осуществляют правовое регулирование деятельности местного самоуправления, государственную поддержку, передают органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия и контролируют исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

При этом Конституцией Российской Федерации и федеральными законами устанавливаются пределы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Глава 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает нормы, содержащие перечень вопросов местного значения, разрешаемых органами местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских районах.

Статья 17 этого же нормативного правового акта, определяя круг полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов в целях решения вопросов местного значения, в части 1.2 закрепляет право субъекта Российской Федерации своим законом, вступающим в силу с начала очередного финансового года, перераспределить полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Эта же норма устанавливает, что такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

Одновременно федеральный законодатель в абзаце втором части 1.2 приведённой статьи установилзапрет на отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления (принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов, установление официальных символов муниципального образования, учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации, осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами, а также отчёт об исполнении бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчётов об их исполнении, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и порядка

материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку).

Аналогичное положение содержится в пункте 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Такое правовое регулирование предусмотрено с 27 мая 2014 года с момента вступления в законную силу Федерального закона от 27 мая 2014 года N136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статьёй 3.1 Федерального закона от 7 декабря 2011 года N416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, в силу изложенных выше норм федерального законодательства в результате предусмотренного перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации может осуществляться передача уже установленных федеральными законами полномочий от одного уровня публичной власти другому; дискреция законодателя субъекта Российской Федерации на осуществление в случаях, установленных федеральными законами, перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации по частям не может быть ограничена.

Проанализировав приведённые федеральные законоположения и сопоставив их содержание с оспариваемым нормативным правовым актом, судебная коллегия приходит к выводу, что перераспределённые в областном законе N153-оз полномочия органов местного самоуправления Кингисеппского (за исключением Нежновского сельского поселения) муниципального района Ленинградской области, в том числе Усть-Лужского сельского поселения Кингисеппского муниципального района Ленинградской области, указанные в статье 1 областного закона, в пользу органов государственной власти Ленинградской области (Правительства Ленинградской области или уполномоченных им органов исполнительной власти Ленинградской области), не относятся к исключительным полномочиям органов местного самоуправления, в связи с чем, как верно указал суд первой инстанции, отсутствовали правовые основания для удовлетворения заявленных требований и признания не действующим регионального закона, принятого уполномоченным органом в установленном порядке с соблюдением предписаний федерального законодательства.

Отнесение оспариваемыми нормами к полномочиям органа исполнительной власти Ленинградской области или уполномоченных им органов исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющих функции проведения единой государственной политики в данном регионе, в том числе в сфере водоснабжения и водоотведения, полномочий органа местного самоуправления Усть-Лужского сельского поселения в указанной сфере, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, вопреки доводам административного иска, не противоречит.

Более того, такой механизм перераспределения полномочий согласуется и с правовыми предписаниями статьи 4 Европейской хартии о местном самоуправлении, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года, в соответствии с которыми осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учётом объёма и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии (пункт 3); предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом (пункт 4); необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся (пункт 6).

В этой связи, такое перераспределение не исключает способности органов местного самоуправления непосредственно влиять на принятие касающихся их в этой сфере решений, а, следовательно, не исключает из их компетенции решение взаимосвязанных с ними вопросов местного значения.

Доказательств тому, что перераспределение полномочий, осуществлённое оспариваемым нормативным правовым актом, приведёт к снижению обеспеченности муниципального образования в сфере водоснабжения и водоотведения, административным истцом не представлено.

При таких обстоятельствах судебная коллегия не находит оснований ставить под сомнение правильно сформулированные выводы суда первой инстанции о соответствии оспариваемых норм регионального закона законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Обоснованно признан несостоятельным довод о нарушении установленных федеральным законодательством требований о порядке вступления в действие нормативного правового акта, оспариваемого в части, поскольку областной закон N153-оз и последующие нормативные правовые акты, которыми в него внесены изменения, вступали в силу с начала очередного финансового года, что согласуется с частью 1.2 статьи 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Не обоснован и довод административного истца о невозможности предусмотреть порядок передачи имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта федерации с одновременным установлением даты передачи такого имущества как даты начала действия перераспределённых полномочий, поскольку изложенные выше правовые нормы федерального законодательства, а также положения абзацев 21-25 части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регламентируя вопросы порядка передачи имущества из муниципальной собственности в собственностью субъекта Российской Федерации, однозначно не исключают возможности установления в качестве даты начала действия перераспределённых полномочий дату передачи имущества (но не позднее иной определённой даты) от органа местного самоуправления органу публичной власти субъекта федерации.

Доводы апелляционной жалобы, что оспариваемые нормы не проверены судом первой инстанции на соответствие положениям, изложенным в статье 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, признаются несостоятельными, поскольку оспариваемые законоположения не регулируют вопросы выделения дополнительных бюджетных ассигнований, а непосредственно разрешают вопрос о перераспределении полномочий между органами муниципалитета и исполнительными органами государственной власти субъекта федерации, при том положении, что такие полномочия перераспределены с начала соответствующего финансового года. При этом федеральным законодательством не установлено императивных предписаний о необходимости совпадения даты перераспределения полномочий с датой передачи имущества, необходимого для осуществления таких полномочий.

Нельзя признать обоснованными и доводы жалобы о нарушении судом норм процессуального законодательства, выразившихся в непривлечении к участию в деле Администрации муниципального образования "Усть-Лужское сельское поселение" Кингисеппского муниципального района Ленинградской области и Правительства Ленинградской области в качестве заинтересованных лиц, поскольку в деле принимал участие в качестве заинтересованного лица профильный Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству Ленинградской области, являющийся отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющим государственное управление и реализацию полномочий субъекта Российской Федерации - Ленинградской области в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в том числе водоснабжения и водоотведения (канализации) (пункт 1.1 Положения о комитете по жилищно-коммунальному хозяйству Ленинградской области, утверждённого постановлением Правительства Ленинградской области от 28 ноября 2016 года N450), что в контексте установленных по делу обстоятельств и с учётом положений части 1 статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не свидетельствует о нарушении требований процессуального законодательства ввиду того, что решение суда по настоящему делу не принято о правах и обязанностях не привлечённых к участию в деле лиц.

Вопреки доводам административного истца, оспариваемые положения не вводят избыточных правил, обязанностей или запретов на осуществление им предпринимательской деятельности, не установлено оснований для их признания противоречащими действующему законодательству.

Поскольку оспариваемые нормы не противоречат нормам, имеющим большую юридическую силу; такое правовое регулирование соответствует целям и задачам, определённым на федеральном уровне, судебная коллегия приходит к выводу, что оснований для удовлетворения иска не имелось.

Таким образом, обжалуемое решение является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, поскольку указанные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права, повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции, проверялись судом и получили правильную оценку в решении.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинградского областного суда от 25 мая 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Усть-Лужский водоканал" - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: