Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2021 г. по делу N 66а-2298/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Бушминой А.Е, Савинова К.А.

при секретаре Кулагиной А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видео-конференцсвязи административное дело по административному исковому заявлению Кузнецова В.С. о признании недействующими нормативных правовых актов в части, по апелляционной жалобе Кузнецова В.С. на решение Самарского областного суда от 27 апреля 2021 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Савинова К.А, объяснения представителя административного истца Кузнецова В.С, адвоката "данные изъяты", представителя Думы г.о. Самары "данные изъяты" заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации "данные изъяты", судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Кузнецов В.С. обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения просил признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу решение Думы городского округа Самары от 29 марта 2018 года N 290 "О внесении изменений в Правила застройки и землепользования в городе Самара, утверждённые Постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 N 61", в части включения в него под пунктом "Адрес" в части изменения части зоны Ж-1 (площадью 8556, 4 кв. м) на зону ПК-1 (зона предприятий и складов V-IV классов вредности (санитарно-защитные зоны - до 100 м) в отношении земельного участка с кадастровым номером "Номер", а также Генеральный план городского округа Самары, утверждённый решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о. Самары от 04.02.2019 года N 477 в части установления на схеме N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" функциональной зоны территории существующих объектов коммунально-делового назначения в отношении земельного участка с кадастровым номером "Номер"

Требования мотивированы тем, что административный истец является собственником вышеуказанного земельного участка, на котором расположен принадлежащий ему на праве собственности жилой дом. На момент приобретения земельного участка он относился к территориальной зоне Ж-1. Оспариваемым решением Думы от 29 марта 2018 года N 290 территориальная зона Ж-1 изменена на зону ПК-1, в связи с чем распоряжением Департамента от 14 августа 2020 года ему было отказано в заключении соглашения о перераспределении земельных участков. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит части 1 статьи 34, части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушает его права и законные интересы. Отнесение земельного участка в соответствии с Генеральным планом к территории существующих объектов коммунально-делового назначения противоречит его фактическому использованию как объекта жилой застройки и нарушает баланс частных интересов административного истца.

Решением Самарского областного суда от 27 апреля 2021 года постановлено: в удовлетворении требований Кузнецова ФИО15 о признании недействующими решения Думы городского округа Самары от 29 марта 2018 года N 290 "О внесении изменений в Правила застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденные постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 N 61" в части изменения части зоны Ж-1 на зону ПК-1 (зона предприятий и складов V-IV классов вредности (санитарно-защитные зоны- до 100 м) в отношении земельного участка с кадастровым номером "Номер" и Генерального плана городского округа Самары, утвержденного решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 года N 539 (в реакции Решения Думы городского округа Самары от 04.02.2019 года N 477) в части установления функциональной зоны территорий существующих объектов коммунально-делового назначения в отношении земельного участка с кадастровым номером "Номер", отказать.

В апелляционной жалобе Кузнецова В.С. поставлен вопрос об отмене решения суда. В обосновании жалобы указано, что судом неправильно применены положения статей 34.36 Градостроительного кодекса РФ. Судом первой инстанции не было учтено, что при принятии оспариваемых нормативных актов не было учтено сложившиеся землепользование.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе прокуратурой Самарской области, Думой городского округа Самара представлены возражения на апелляционную жалобу, в которых просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции истец Кузнецов В.С, представитель административного истца адвокат "данные изъяты"с использованием систем видеоконференц-связи) доводы апелляционной жалобы поддержали, просил решение суда отменить, жалобу удовлетворить.

Представитель Думы г.о. Самары "данные изъяты". доводы апелляционной жалобы отклонил, просил решение суда оставить без изменения жалобу без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего пра ва на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции в обжалуемой части проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на них, заключение прокурора "данные изъяты", просившего решение суда первой инстанции оставить без изменения, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Таким образом, согласно положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

При этом фактическое землепользование не исключает необходимости соблюдения указанного принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Из материалов дела следует, что решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 года N 539 утвержден Генеральный план городского округа Самары. С момента утверждения Генерального плана городского округа Самара земельный участок с кадастровым номером "Номер" находится в функциональной зоне "территории объектов промышленно-коммунального назначения".

Постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61 утверждены Правила застройки и землепользования в городе Самаре. По информации, предоставленной Департаментом градостроительства городского округа Самара в письмах и выписках из Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, земельный участок с кадастровым номером "Номер" в первоначальной редакции Правил застройки и землепользования в городе Самаре, утверждённых постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61. находился в зоне Ж-1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами).

Кузнецову В.С. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером "Номер" площадью 2 156, 35 кв. м, расположенный по адресу: "Адрес", что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 8 августа 2012 года, а также выпиской из ЕГРН. Согласно свидетельству о государственной регистрации права разрешенное использование земельного участка: отдельно-стоящие жилые дома коттеджного типа на одну семью 1-3 этажа, расположенный по адресу: "Адрес"

На указанном земельном участке расположен жилой дом с кадастровым номером "Номер", право собственности на который зарегистрировано за Кузнецовым В.С. Согласно выписки из ЕГРН год завершения строительства 2014 год.

Решением Думы городского округа Самары от 29 марта 2018 года N 290 в Правила застройки и землепользования в городе Самаре внесены изменения, а именно пунктом 92 решения изменено целевое назначение земельного участка площадью 8556, 4 кв. м. по ул. Коленчатая, 41 по Карте правового зонирования Ж-1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) на зону ПК-1 (зона предприятий и складов V-IV классов вредности (санитарно-защитные зоны- 100 м) согласно Рисунку 92 Приложения 2 к настоящему Решению.

Кузнецов В.С. обращался в Департамент градостроительства городского округа Самары с заявлением о внесении изменений в Генеральный план города Самары и Правила застройки и землепользования в городе Самаре в части установления в отношении принадлежащего ему земельного участка зоны Ж-1.

Постановлением Администрации городского округа Самары от 23 марта 2020 года N 172 Кузнецову В.С. отказано в рассмотрении вопроса на публичных слушаниях в связи с несоответствием Генеральному плану г. Самары.

Распоряжением Департамента градостроительства городского округа Самара от 14 августа 2020 года N РД-914 Кузнецову В.С. отказано в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, одним из оснований для отказа явилось расположение земельных участков в зоне предприятий и складов V-IV классов вредности (ПК-1).

Рассматривая требования административного истца по существу и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что административным ответчиком не была нарушена процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов, они не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда первой инстанции, считает, что он сделан на основе правильного применения норм права, при надлежащей оценке имеющихся в деле доказательств.

Территориальная зона ПК-1 (зона предприятий и складов V-IV классов вредности (санитарно-защитные зоны - до 100 м.), в которой расположен спорный земельный участок соответствует предусмотренной Генеральным планом функциональной зоне "территории объектов промышленно-коммунального назначения", и, следовательно, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Правила застройки в оспариваемой части не противоречат требованиям градостроительного законодательства.

При этом, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ объектов.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Исходя из положений статьи 34 ГрК РФ при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье. Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной или территориальной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Таким образом, отнесение территории, на которой расположен принадлежащий административному истцу земельный участок к функциональной зоне, не предполагающей развитие жилой застройки, не нарушает охраняемые законом интересы заявителя. Связанное с этим ограничение его правомочий как собственника земельного участка объективно обусловлено спецификой земельных участков как особого объекта гражданского оборота, основано на нормах земельного и градостроительного законодательства, общих применительно ко всем собственникам земельных участков в составе земель населенных пунктов, не носит дискриминационного по отношению к заявителю характера, продиктовано необходимостью соблюдения баланса частного и публичного интересов.

То обстоятельство, что изменение Правил застройки проводилось на основании заявления "данные изъяты"" (изменение с зоны Ж-1 на зону ПК-1), которому принадлежит смежный земельный участок по "Адрес" не может служить основанием для удовлетворения требований административного истца, поскольку согласно материалам дела, в частности распоряжению Департамента градостроительства городского округа Самара от 14 августа 2020 года NРД-914, выкопировки из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности городского округа Самара, спорный земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне предприятий, сооружений и иных объектов. В этой связи отнесение спорного земельного участка к функциональной зоне "территории объектов промышленно-коммунального назначения" не противоречит действующему градостроительному законодательству и согласуется с правовым режимом, установленным Правилами застройки.

Доводов, способных повлечь отмену или изменение обжалуемого судебного акта, апелляционная жалоба не содержит.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Самарского областного суда от 27 апреля 2021 года - оставить без изменения, апелляционную жалобу Кузнецова В.С. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Самарский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 09 августа 2021 года

Председательствующий

Судьи: