Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2021 г. по делу N 66а-2310/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Батялова В.А, Калугина Д.М, при секретаре Защитниковой А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Соленые озера" к Правительству Оренбургской области, Губернатору Оренбургской области о признании недействующими пункты 33 и 34 Порядка использования и охраны курорта местного значения "Соленые озера", утвержденного Постановлением Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2011 N1260-п "О курорте местного значения "Соленые озера", по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Соленые озера" на решение Оренбургского областного суда от 23 апреля 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Батялова В.А, объяснения: представителя административного истца - Нигматуллина Т.Р.; представителя Администрации муниципального образования Соль-Илецкий городской округ Оренбургской области - Конова Д.Д, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

общество с ограниченной ответственностью "Соленые озера" (далее - ООО "Соленые озера") обратилось в Оренбургский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пункты 33 и 34 Порядка использования и охраны курорта местного значения "Соленые озера", утвержденного Постановлением Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2011 N1260-п "О курорте местного значения "Соленые озера".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что Правительство Оренбургской области постановлением от 28 декабря 2011 года N1260-п "О курорте местного значения "Соленые озера" наделило местность, расположенную в границах Соль-Илецкого района, статусом курорта местного значения "Соленые озера" (далее - КМЗ "Соленые озера") и утвердило Порядок использования и охраны курорта местного значения "Соленые озера" (далее - Порядок).

Административный истец является арендатором и резидентом земельных участков КМЗ "Соленые озера". В соответствии с п. 30 Порядка, резидентам КМЗ "Соленые озера" предоставлено право взимать с посетителей КМЗ "Соленые озера" плату за использование инфраструктуры курорта.

Пункты 33 и 34 Порядка по установлению субъектом Российской Федерации ценовой политики, предельных норм платы за посещение КМЗ "Соленые озера", взимаемой резидентом арендованной территории курорта местного значения, утвержденного Правительством Оренбургской области, по мнению административного истца, не имевшего на это полномочий, противоречат положениям правовых основ, закрепленных в Конституции Российской Федерации и относится к ведению Российской Федерации.

Решением Оренбургского областного суда от 23 апреля 2021 года в удовлетворении административного искового заявления ООО "Соленые озера" о признании недействующими пункты 33 и 34 Порядка использования и охраны курорта местного значения "Соленые озера", утвержденного Постановлением Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2011 года N1260-п "О курорте местного значения "Соленые озера" - отказано.

Не согласившись с указанным решением ООО "Соленые озера" подана апелляционная жалоба, в которой просят решение Оренбургского областного суда от 23 апреля 2021 года отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование апелляционной жалобы административный истец указал на то, что пункты 33 и 34 Порядка противоречат положениям Конституции Российской Федерации, пункту 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также пункту 55 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ). Полагает, что самостоятельное установление Правительством Оренбургской области сферы регулирования тарифов противоречит конституционному разграничению предмета ведения Федерации и субъектов Федерации. Полагает, что вопреки выводам суда первой инстанции абзац 4 статьи 5 Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее-Федеральный закон N 26-ФЗ) закрепляет только возможность установления размеров платы за пользование земельными участками КМЗ "Соленые озера". Указывает на то, что суд не дал оценку пункта 31 Порядка, устанавливающего плату в пределах 10 процентов от фактически полученной выручки по статье доходов "Плата за пользование инфраструктуры КМЗ "Соленые озера", которую вносит резидент наряду с платой в рамках договора аренды. Расширительное истолкование судом положения абзаца 4 статьи 5 Федерального закона N 26-ФЗ нарушает право истца на свободное установление цены, представляемых услуг (часть 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации, статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Также от административного истца ООО "Соленые озера" поступило ходатайство о применении меры предварительной защиты по административному иску в виде запрета применения оспариваемых пунктов 33 и 34 Порядка использования и охраны курорта местного значения "Соленые озера", утвержденного Постановлением Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2011 года N1260-п "О курорте местного значения "Соленые озера", в отношении ООО "Соленые Озера", в удовлетворении котором определением Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 июля 2021 года было отказано.

Министерством экономического развития, инвестиций, туризма и внешних связей Оренбургской области на апелляционную жалобу административного истца поданы возражения, в которых просят в удовлетворении апелляционной жалобы ООО "Соленые озера" отказать, решение Оренбургского областного суда от 23 апреля 2021 года оставить без изменения.

Согласно поступивших отзывов на апелляционную жалобу, Правительство Оренбургской области и Губернатор Оренбургской области просят решение Оренбургского областного суда от 23 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ООО "Соленые озера" (с использованием систем видео-конференц-связи) просил апелляционную жалобу удовлетворить, решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления.

Представитель Администрации муниципального образования Соль-Илецкий городской округ Оренбургской области доводы апелляционной жалобы считал необоснованными.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения лиц участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленных письменных возражений и отзывов на апелляционную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 310 части 2 пунктов 1-4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суд первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Нарушений такого характера не было допущено судом первой инстанции при рассмотрении административного дела по административному исковому заявлению ООО "Соленые озера".

Положениями статей 208, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового акта не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Правоотношения в области владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами на федеральном уровне регламентированы Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом N26-ФЗ, Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее Федеральный закон N33-ФЗ), Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 184-ФЗ), иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации установление правовых основ ценовой политики относится к ведению Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. п. "в" и "д" ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (ч. ч. 2 и 5 ст. 76).

Постановлением Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2011 года N1260-п "О курорте местного значения "Соленые озера" лечебно-оздоровительная местность местного значения на территории озера Развал и озера Тузлучное, расположенных в границах муниципального образования Соль-Илецкий район, признана курортом местного значения "Соленые озера", утвержден Порядок использования и охраны курорта местного значения "Соленые озера".

Постановление Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2011 года N 1260-п опубликовано в газете "Оренбуржье", N 5, 12 января 2012 года.

Порядок использования и охраны курорта местного значения "Соленые озера" определяет особенности использования и охраны курорта местного значения, расположенного на территории озер Развал и Тузлучное, в границах муниципального образования Соль-Илецкий район.

Пунктом 13 указанного Порядка установлено, что пользование территорией КМЗ "Соленые озера" является платным.

Пунктом 30, пунктом 31 Порядка установлено, что плата за использование территории КМЗ "Соленые озера" производится в денежной форме юридическими и (или) физическими лицами, использующими на соответствующих видах права земельные участки в границах курорта и осуществляющими на этих земельных участках предпринимательскую деятельность (далее - резиденты КМЗ "Соленые озера"), а также посетителями КМЗ "Соленые озера".

Плата за использование территории КМЗ "Соленые озера" определяется для резидентов КМЗ "Соленые озера" в пределах 10 процентов от фактически полученной выручки по статье доходов "Плата за использование инфраструктуры КМЗ "Соленые озера" (пункт 31 Порядка).

В соответствии с пунктом 32 Порядка использования курорта резиденты КМЗ "Соленые озера" имеют право взимать с посетителей КМЗ "Соленые озера" плату за использование инфраструктуры курорта.

В пункте 33 Порядка использования курорта закреплено, что плата за использование инфраструктуры и территории курорта может устанавливаться резидентом КМЗ "Соленые озера" в пределах норм, утверждаемых Правительством Оренбургской области на основании предложений муниципального образования Соль-Илецкий район.

Согласно пункту 34 Порядка Правительство Оренбургской области до принятия федеральных расценок вправе самостоятельно определять размер платы, взимаемой с посетителей, за пользование территориями курортов местного значения.

Постановлением Правительства Оренбургской области N323-п от 12 апреля 2012 года утверждены предельные размеры платы за использование инфраструктуры и территории КМЗ "Соленые озера".

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, дав верное толкование взаимосвязанным положениям выше названных норм Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федерации во взаимосвязи с положениями оспариваемых пунктов Правил, затрагивающих вопросы по установлению предельного размера платы за пользование территорией КМЗ "Соленые озера", пришел к выводу о том, что нормативный правовой акт, пункты которого оспаривает административный истец, принят Правительством Оренбургской области в пределах предоставленной компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к форме и виду, процедуре принятия, и правилам введения в действие нормативного правого акта.

С такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласна, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и основаны на законе.

Судом установлено, что административный истец ООО "Соленые озера" является арендатором и резидентом КМЗ "Соленые озера".

В обоснование своей позиции, административный истец в исковом заявлении ссылаясь на пункт 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также пункт 55 части 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, указал, что самостоятельное установление Правительством Оренбургской области сферы регулирования тарифов противоречит конституционному разграничению предмета ведения Федерации и субъектов Федерации.

В силу пункта 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления.

Согласно подпункту 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Анализируя положения пунктов 33, 34 Порядка, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оснований для признания оспариваемых положений пунктов Правил недействующими не имеется, поскольку законодательством Российской Федерации в регулируемой сфере предусмотрена возможность установления субъектом Российской Федерации норм платы за пользование курортом местного значения (преамбула Федерального закона N 33-ФЗ, преамбула Федерального закона N 26-ФЗ, статья 5 Федерального закона N 26-ФЗ), что установление предельных размеров платы за пользование курортами местного значения не относится к полномочиям, установленным пунктом 55 части 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ и не является дополнительным регулированием тарифов за посещение курорта, правительство Оренбургской области вправе было принять оспариваемые положения Порядка. Позиция суда об этом подробно и аргументированно изложена в обжалуемом решении, с ней судебная коллегия соглашается.

Суд правомерно отклонил доводы административного истца о том, что министерство экономического развития, инвестиций, туризма и внешних связей Оренбургской области и Правительство Оренбургской области фактически признают заявленные требования, о чем свидетельствуют письма Министерства экономического развития, инвестиций, туризма и внешних связей Оренбургской области N11/385 от 18 марта 2021 года и Правительства Оренбургской области N04/96-1111 от 26 марта 2021 г. с предложением о заключении соглашения по вопросу, в том числе об исключении пунктов 33 и 34 оспариваемого Порядка, поскольку они не могут быть приняты во внимание, указанные письма не свидетельствуют о незаконности оспариваемых положений.

Учитывая изложенное, судебная коллегия отклоняет как основанные на ошибочном толковании норм материального права и не соответствующие обстоятельствам дела доводы апелляционной жалобы о том, что суд не дал оценку пункта 31 Порядка, устанавливающего плату в пределах 10 процентов от фактически полученной выручки по статье доходов "Плата за пользование инфраструктуры КМЗ "Соленые озера", которую вносит резидент наряду с платой в рамках договора аренды, о неправомерном придании Правительством Оренбургской области силы положений оспариваемых пунктов Порядка, ухудшающих положение административного истца, как субъекта предпринимательской деятельности. Поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, независимо от указания на них лицами, участвующими в деле (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Ко всему прочему, согласно заявленным требованиям, данный пункт 31 Порядка административный истец не оспаривает, и наряду с пунктом 33 и пунктом 34 Порядка факт нарушения его прав и законных интересов названные пункты не подтверждают. Доводы подателя жалобы о нарушении его прав на свободу в определении условий договора, исполнение гражданско-правовых обязательств надлежащим образом в результате утверждения дополнительных тарифов за посещение территории КМЗ, правового значения в рассматриваемом деле не имеют, к предмету доказывания в споре не относимы в силу положений статьи 3, части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебная коллегия не соглашается с доводом апелляционной жалобы о том, что вопреки выводам суда первой инстанции абзац 4 статьи 5 Федерального закона N 26-ФЗ закрепляет только возможность установления размеров платы за пользование земельными участками КМЗ "Соленые озера", а утверждение предельной платы само по себе нарушает право истца на свободное установление цены, представляемых услуг, поскольку суд первой инстанции в решении подробно проанализировал содержание требований административного истца, сопоставил их с положениями нормативных правовых актов и пришел к правомерному выводу о том, что данные требования не должны противоречить требованиям законодательства в области владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Удовлетворение требований может привести к установлению юридическими и (или) физическими лицами, использующими на соответствующих видах права земельные участки в границах курорта и осуществляющими на этих земельных участках предпринимательскую деятельность (резидентами КМЗ "Соленые озера") необоснованно высокой платы с посетителей за пользование территорией курорта. Согласно пункту 3 Порядка КМЗ "Соленые озера" предназначен для отдыха и лечения граждан Российской Федерации и иностранных граждан с использованием природных лечебных ресурсов, которыми этот курорт располагает, оспариваемые административным истцом нормы направлены на соблюдение интересов неопределенного круга лиц.

Оспариваемые пункты Порядка требования не являются дискриминационными, неоднозначного толкования не вызывают, и не направлены на ограничение, либо нарушение прав и интересов административного истца.

Принимая во внимание отсутствие федерального регулирования вопроса установления норм платы за пользование курортом местного значения, а также то, что установление предельных размеров платы за пользование курортами местного значения не относится к полномочиям, установленным пунктом 55 части 2 статьи 26.3 Федерального закона N184-ФЗ и не является дополнительным регулированием тарифов за посещение курорта, Правительство Оренбургской области вправе было принять оспариваемые положения Порядка. В связи с этим доводы административного истца о том, что пункты 33 и 34 Порядка противоречат положениям Конституции Российской Федерации, пункту 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также пункту 55 части 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, а предельные нормы платы за пользование территориями курортов местного значения установлены ненадлежащим правовым актом органа исполнительной власти Оренбургской области, являются ошибочными и судебной коллегией отклоняются. При этом факт утверждения положений пунктов 33, 34 Порядка не свидетельствует о незаконности их установления, поскольку установление предельных размеров платы за пользование курортами местного значения осуществлено в пределах предоставленных Правительству Оренбургской области полномочий, при отсутствии возможности иного установления с целью определения баланса публичных интересов сторон.

Административный истец, согласно доводам апелляционной жалобы, полагает, что самостоятельное установление Правительством Оренбургской области сферы регулирования тарифов противоречит конституционному разграничению предмета ведения Федерации и субъектов Федерации.

Данный довод апелляционной жалобы аналогичен доводу, заявленному административным истцом в суде первой инстанции, изложен в административном исковом заявлении, которому в решении суда первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает. Данный довод апелляционной жалобы не свидетельствует об ошибочности выводов суда по настоящему делу.

Иные доводы заявителя апелляционной жалобы являлись предметом проверки суда первой инстанции и обоснованно по мотивам, приведенным в решении, отвергнуты, как несостоятельные. Оснований для иной правовой оценки судебная коллегия не находит.

Сопоставив оспариваемые положения Порядка с федеральными нормами, суд пришел к правильному выводу о том, что указанное выше правовое регулирование осуществлено Правительством Оренбургской области без превышения полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации в области функционирования и развития курорта местного значения.

Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречили оспариваемые положения пункта 33 и пункта 34 Порядка, что права и законные интересы административного истца ими не нарушены, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных ООО "Соленые озера" требований.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

С учетом изложенного, принятое по делу решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Оренбургского областного суда от 23 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Соленые озера" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Оренбургский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 6 августа 2021 года.

Председательствующий

Судьи