Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 августа 2021 г. по делу N 8а-14196/2021[88а-13572/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Конаревой И.А.

судей Мишиной И.В, Черемисина Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Мансурова Евгения Владимировича, поданную 15 июня 2021 года и кассационное представление Прокуратуры Красноярского края, поданное 3 августа 2021 года на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 апреля 2021 года

по административному делу N 3а-938/2020 по административному исковому заявлению Мансурова Евгения Владимировича о признании недействующим приложения N 1 "Карта градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск" к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным решением Красноярского городского Совета депутатов от 07 июля 2015 года N В-122 "О правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов", в части установления двух территориальных зон в границах земельных участков с кадастровыми номерами N и N.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Конаревой И.А, пояснения участвовавших в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Красноярского краевого суда прокурора Дмитриева И.Г, поддержавшего доводы кассационного представления, Мансурова Е.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя Красноярского городского Совета депутатов -Митряковой О.В, возражавшей против удовлетворения кассационных жалобы и представления, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов" (далее - Решение от 7 мюля 2015 N В-122) утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск (далее - Правила землепользования и застройки), являющиеся приложением к данному Решению от 7 июля 2015 N В-122. Приложением N 1 к Правилам землепользования и застройки является Карта градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск, на которой установлены территориальные зоны городского округа город Красноярск, Мансуров Евгений Владимирович обратился в суд с административным иском о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к двум территориальным зонам: зоне объектов образования (О-2), зоне городской рекреации (Р-3).

В обоснование заявленных требований указал, что является собственником земельных участков в СНТ "Березка-16" с кадастровыми номерами N N, которые впоследствии решилобъединить. В целях регистрации права собственности земельного участка обратился в Управление Росреестра по Красноярскому краю. 17 августа 2020 года ему было отказано в государственном кадастровом учете и государственной регистрации права, поскольку образуемый земельный участок расположен в нескольких территориальных зонах согласно Приложению N1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск. Считает, что нахождение участков в нескольких территориальных зонах создает неопределенность их правового режима и ограничивает его право на использование по назначению принадлежащих ему на праве собственности земельных участков.

Решением Красноярского краевого суда от 24 декабря 2020 года заявленные требования удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 апреля 2021 года решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение, которым отказано в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе Мансуров Е.В. и кассационном представлении Прокуратура Красноярского края ставят вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 апреля 2021 года с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Мансуров Е.В. выражает несогласие с выводами суда апелляционной инстанции об отсутствии неопределенности правового режима земельных участков если одна из данных зон фактически является территорией общего пользования (озеленённые территории общего пользования), поскольку не согласен с тем, что на его земельных участках должна быть территория общего пользования. Указывает, что участками пользуется только он, никаких ограничений или обременений в Росреестре по данным участкам не имеется, следовательно, как собственник вправе в соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться своими участками, в том числе - объединить их в один участок, в чем ему было отказано Росреестром в связи с тем, что оба участка находятся в двух территориальных зонах. Полагает, что выводы суда апелляционной инстанции противоречат сложившейся судебной практике.

Прокуратура Красноярского края находит апелляционное определение не соответствующим фактическим обстоятельствам дела, принятым с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, полагает ошибочными выводы суда апелляционной инстанции о том, что на территориальную зону Р-3 не распространяются градостроительные регламенты. Указывает, что на земельных участках административного истца фактически отсутствуют объекты, перечисленные в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Согласно сведениям ИСОГД на спорном земельном участке предполагается размещение магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения. Полагает, что судом апелляционной инстанции также не учтено, что отображение в Генеральном плане города Красноярска в границах земельного участка территории общего пользования, на которую градостроительный регламент не должен распространяться, с одновременным установлением на этой же территории градостроительных регламентов, соответствующих двум функциональным и двум территориальным зонам, не отвечает требованиям определенности.

От Красноярского городского Совета депутатов поступили возражения на кассационную жалобу Мансурова Е.В.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Проверив дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера не были допущены судом апелляционной инстанции.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к двум территориальным зонам: зоне объектов образования (О-2), зоне городской рекреации (Р-3), суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что оспариваемые нормативные акты требованиям градостроительного законодательства не противоречат.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований не согласиться с указанными выводами суда апелляционной инстанций, поскольку изложенная позиция суда основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского поселения относилось к вопросам местного значения городского поселения, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Обжалуемые Правила землепользования и застройки (в части Приложения N 1) приняты уполномоченным органом в установленной форме опубликованы 15 июля 2015 года в периодическом печатном издании "Городские новости" N 102.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план городского поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон городского поселения и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительное зонирование Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон.

Согласно пункту 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, имеющее целью исключение неопределенности его правового режима (градостроительного регламента).

В соответствии с положениями пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительных регламентов в границах территорий общего пользования не распространяется.

Пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон.

Следовательно, определение территории общего пользования в документах градостроительного зонирования не влечет установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента.

Судами установлено и подтверждается материалами дела, что административный истец Мансуров Е.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" с видом разрешенного использования: для ведения садоводчества, земельного участка с кадастровым номером: N, расположенного по адресу: "адрес" с видом разрешенного использования: для иных целей.

В соответствии со схемой расположения земельного участка, предоставленной Управлением архитектуры Администрации города Красноярска на Основной карте градостроительного зонирования земельные участки с кадастровыми номерами N, N расположены в границах двух территориальных зон: зона городской рекреации - Р-3, зона объектов образования - 0-2. При этом из материалов дела усматривается, что земельные участки частично расположены в границах коридоров красных линий.

Статьей 38 Правил землепользования и застройки к основным видам разрешенного использования зоны городской рекреации (Р-3) отнесены в том числе общее пользование территории, в части размещения пешеходных тротуаров, в границах населенных пунктом, пешеходных переходов, парков, скверов, площадей, бульваров, набережных и других мест, постоянно открытых для посещения без взимания платы.

В соответствии со сведениями из Государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, указанные земельные участки находятся в двух функциональных зонах - озелененные территории общего пользования и зона объектов специализированной общественной застройки. При этом, границы территориальной зоны Р-3, в которой частично находятся земельные участки, принадлежащие административному истцу, определены красными линиями.

Данные обстоятельства также подтверждаются представленным фрагментом схемы проекта планировки территории города Красноярска, утвержденному постановлением администрации города от 25 декабря 2015 года N 833. Согласно данной схеме в границах принадлежащих административному истцу земельных участков установлены красные линии, отображающие зону городской рекреации (Р-3) вдоль проезжей части автомобильной дороги, соответствующие границам функциональной зоны озелененных территорий общего пользования.

С учетом изложенного, выводы суда апелляционной инстанции о том, что нахождение спорных земельных участков с кадастровыми номерами N, N одновременно в двух территориальных зонах, если одна из данных зон фактически является территорией общего пользования (озелененные территории общего пользования) и определяет границы общего пользования в коридорах красных линий, само по себе требованиям градостроительного законодательства не противоречит, не влечет возникновения неопределенности правового режима земельных участков и не ограничивает прав административного истца на использование земельных участков в соответствии с установленной территориальной зоной О-2, являются правильными.

Судом апелляционной инстанции обоснованно указано, что наличие самостоятельного градостроительного регламента территориальной зоны Р-3 не свидетельствует о противоречии закону оспоренных положений, поскольку зона городской рекреации может являться самостоятельной территориальной зоной, не ограниченной красными линиями.

Доводы кассационных жалобы и представления об обратном основаны на неверном толковании норм права в совокупности.

Действительно, положениями части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне в целях создания правовой определенности правового режима его использования.

Однако, как следует из части 4 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, в границах территорий общего пользования; предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами (пункты 2 и 3).

Зона зеленых насаждений общего пользования в силу понятия, приведенного в пункте 12 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, относится к территории общего пользования.

При этом соблюдении прав собственника земельного участка обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

В данном случае территориальное зонирование расположения земельных участков административного истца, согласуется с функциональным зонированием, определенным Генеральным планом городского округа город Красноярск.

Доводы кассационных жалобы и представления не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о соответствии оспариваемых муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судом, рассматривавшим административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены оспариваемого судебного постановления в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба и кассационное представление удовлетворению не подлежат.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 апреля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу и кассационное представление - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 12 августа 2021 года.

Председательствующий

Судьи