Приложение N 1. Концепция реформирования бюджетного процесса в Республике Алтай в 2005-2007 годах

Приложение N 1

к постановлению Правительства

Республики Алтай

от 26 мая 2005 г. N 80

Концепция
реформирования бюджетного процесса в Республике Алтай
в 2005-2007 годах

ГАРАНТ:

Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Республики Алтай см. Постановление Правительства Республики Алтай от 14 июля 2005 г. N 110

Концепция реформирования бюджетного процесса в Республике Алтай (далее - Концепция), разработанная в соответствии и на основании Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации (далее - Федеральная концепция), программ социально-экономического развития Республики Алтай, направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Республики Алтай.

1. Цель и основные направления реформирования бюджетного процесса

Целью предусмотренного настоящей Концепцией реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то ж время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики.

Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов, эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

а) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

б) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

в) совершенствование и расширение сферы применения программно- целевых методов бюджетного планирования;

г) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Первое и второе направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Третье - основное - направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Четвертое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

При формировании проектов республиканского бюджета предлагается провести эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, не требующий внесения изменений в действующее бюджетное законодательство.

В рамках данного эксперимента предполагается ежегодно выделять в составе расходов республиканского бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между органами исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих в себя доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами.

Первоначально объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может составлять до 5 млн. руб., в дальнейшем по мере накопления опыта применения новых методов бюджетного планирования и развития системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами его доля в общем объеме республиканского бюджета может возрастать.

Предусмотренные настоящей Концепцией основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Республики Алтай.

На республиканском уровне реализацию Концепции планируется осуществлять в рамках плана мероприятий Правительства Республики Алтай на основе Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Органам местного самоуправления рекомендуется утвердить собственные планы по реализации Концепции.

2. Бюджеты действующих и принимаемых обязательств

В целях упорядочения процесса составления проекта бюджета и в соответствии с проводимой административной реформой применяются следующие понятия:

- субъекты бюджетного планирования, под которыми понимаются органы государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной власти), имеющие право вносить в Министерство финансов Республики Алтай предложения по формированию республиканского бюджета и распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств республиканского бюджета по подведомственным (организациям) получателям бюджетных средств, Контрольно-счетная палата Республики Алтай, Избирательная комиссия Республики Алтай, органы государственной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай или Правительство Республики Алтай;

- расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Республики Алтай, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета;

- реестр расходных обязательств - свод указанных законов, нормативных правовых актов и договоров, соглашений и/или их отдельных положений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов, который должны вести органы исполнительной власти каждого уровня.

ГАРАНТ:

О порядке ведения реестра расходных обязательств Республики Алтай см. Постановление Правительства Республики Алтай от 1 сентября 2005 г. N 155

- действующие расходные обязательства - это такие обязательства, объем и структура которых предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами; ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры); для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты;

- принимаемые расходные обязательства - это такие обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т.д.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год; указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана;

- администраторы бюджетных средств - это главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств;

- бюджет действующих обязательств - это объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств бюджетов Республики Алтай, обусловленных действующими нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями (за исключением норм, действие которых приостановлено или планируется к приостановлению в порядке, предусмотренном пунктом 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации);

- бюджет принимаемых обязательств - это объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств бюджетов Республики Алтай, обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

Разделение расходных обязательств на действующие и принимаемые позволит:

существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены);

удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);

ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

Таким образом, появится возможность четкого отделения действующих (включенных в реестр расходных обязательств) расходных обязательств от принимаемых расходных обязательств, подлежащих или планируемых к включению в этот реестр в случае выделения на эти цели бюджетных ассигнований в пределах нераспределенных (в зависимости от экономического прогноза и политики заимствований) ресурсов.

До определения порядка ведения реестра расходных обязательств республиканского бюджета выделение бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств предлагается осуществить в аналитических целях на этапе составления проекта перспективного финансового плана и (или) проекта бюджета на соответствующий год, не применяя такое выделение при утверждении и исполнении бюджетов. По решению Правительства Республики Алтай основные параметры бюджетов действующих и принимаемых обязательств могут быть включены в пояснительные материалы к проекту перспективного финансового плана и (или) проекта бюджета на очередной финансовый год.

К действующим обязательствам, в частности, относятся:

трансферты населению, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Алтай (муниципальных образований);

обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Алтай;

обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ Республики Алтай (муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы Республики Алтай (муниципального образования);

погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;

обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), действующих в планируемый период;

средства, подлежащие перечислению в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Алтай либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и Республики Алтай.

К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению;

увеличение заработной платы, денежного довольствия;

досрочное погашение государственного (муниципального) долга;

предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства Российской Федерации и Республики Алтай);

увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;

новые бюджетные инвестиции;

предоставление бюджетных кредитов.

Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются Правительством Республики Алтай.

Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, которое может образоваться за счет:

сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в законодательство, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении непринятых обязательств, реструктуризации бюджетного сектора и т.п.);

применения консервативных (например, ниже уровня инфляции) методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемого периода;

опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста бюджетных доходов (для региональных и местных бюджетов прежде всего налоговых и неналоговых доходов).

Исходя из этого объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита соответствующего бюджета при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами соответствующих органов власти. В случае невыполнения указанного условия действующие обязательства подлежат сокращению.

Соответственно, объем бюджета принимаемых обязательств определяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при консервативном сценарии социально-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств - с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета принимаемых обязательств осуществляется в соответствии с приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются и планируются:

а) мероприятия, требующие выделения ассигнований только в очередном финансовом году, в том числе:

приводящие к сокращению действующих обязательств последующих лет (досрочное погашение государственного или муниципального долга, реорганизация, передача бюджетных учреждений на соответствующий уровень бюджетной системы, сокращение штата работников, и т.д.);

не включаемые в состав действующих обязательств последующих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года, программ и проектов, выплаты единовременных/разовых надбавок к заработной плате, пособиям и т.д.);

б) мероприятия, включаемые с очередного финансового года в состав действующих обязательств или приводящие к увеличению объема действующих обязательств последующих лет (увеличение размера трансфертов населению, заработной платы государственным или муниципальным служащим, работникам бюджетных учреждений, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых бюджетных программ, нормативных правовых актов, устанавливающих новые расходные обязательства и т.д.).

Пропорции распределения средств между указанными мероприятиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из стратегических приоритетов государственной политики и обеспечения сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе.

Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их результативности (включая программы, обеспечивающие реализацию вновь принимаемых нормативных правовых актов). Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных расходов.

В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо#, поскольку отсутствует прозрачная методология определения и корректировки (пересчета) объема действующих обязательств при том, что даже по общим оценкам он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптимизации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета.

Наряду с выделением действующих и принимаемых обязательств в бюджетном процессе предлагается различать обязательства, вытекающие из нормативных правовых актов (публичные обязательства) и из договоров (соглашений), одной из сторон которых является государственное (муниципальное) учреждение (гражданско-правовые обязательства). Если по гражданско-правовым обязательствам должны быть установлены жесткие ограничения на их принятие (лимиты бюджетных обязательств), то для публичных обязательств предполагается разработать и ввести бюджетные процедуры, обеспечивающие безусловное их исполнение.

3. Совершенствование среднесрочного финансового планирования

Одним из основных элементов бюджетной реформы является переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.

В целях повышения роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе на республиканском уровне предлагается постановлением Правительства Республики Алтай утвердить Положение о его разработке, определяющее его формат (в том числе с выделением бюджетов действующих и принимаемых обязательств), процедуры пересмотра его параметров и использования их при формировании проекта бюджета, выработке приоритетов и целей государственной политики, планировании результатов бюджетной политики и т.д.

При этом# в силу высокой неопределенности условий среднесрочного прогнозирования# в первое время не должны вводиться какие-либо ограничения на изменение в следующем бюджетном цикле ранее утвержденных параметров. В то же время в целях постепенного повышения надежности среднесрочных финансовых прогнозов следует ввести требование о предоставлении ежегодно параметров перспективного плана в действующих и сопоставимых условиях, а также анализ причин отклонения от ранее утвержденных показателей.

При этом# с точки зрения ориентации бюджета на конечные результаты# основополагающее значение имеет включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Это удлиняет период планирования бюджетных программ, создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов, способствует формированию системы индикаторов результативности бюджетных расходов, повышает объективность оценки деятельности министерств, ускоряет подготовку и повышает качество проекта бюджета. В целях повышения надежности этого распределения оно может осуществляться только в отношении ассигнований на выполнение действующих на момент утверждения перспективного финансового плана обязательств, с использованием в основном относительных (в процентах к общему объему бюджета действующих обязательств) показателей.

Кроме того, следует более четко определить методологию увязки среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов со сценарными макроэкономическими условиями, выбора базового (основного) варианта макроэкономического прогноза, используемого для бюджетного планирования, оценки устойчивости прогнозируемых доходов к изменениям макроэкономических параметров (в том числе зависящих от внешнеэкономической конъюнктуры) и налогового законодательства.

После накопления практического опыта среднесрочного бюджетного планирования может быть поставлена задача утверждения перспективного финансового плана законом (т.е. придания ему статуса трехлетнего укрупненного бюджета) по одному из следующих вариантов:

а) утверждение укрупненных показателей бюджета на второй и третий год бюджетного цикла законом о бюджете на очередной финансовый год;

б) утверждение перспективного финансового плана отдельным законом, принимаемым до внесения закона о бюджете (с возможностью отклонения в установленных пределах параметров проекта бюджета от среднесрочных проектировок без внесения изменений в этот закон).

Оба варианта обеспечивают реализацию всех преимуществ многолетнего бюджетирования. Основным преимуществом первого варианта является его соответствие сложившейся процедуре составления и рассмотрения бюджетов, однако в этом случае разделение между текущим (на очередной год) и среднесрочным планированием окажется недостаточно четким, что не позволит существенно упростить процедуру принятия ежегодного бюджета. Во втором варианте появляется возможность раздельной и, как следствие, более качественной и менее длительной проработки среднесрочных и текущих вопросов бюджетного планирования, в то же время могут возникнуть трудности в их увязке друг с другом.

4. Совершенствование программно-целевых методов
бюджетного планирования

Основное направление реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:

предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

совершенствования методологии разработки и реализации республиканских (муниципальных) целевых программ;

использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

При формировании проекта республиканского бюджета на 2006 год доклады главных распорядителей средств республиканского бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволят систематизировать цели и задачи республиканских органов исполнительной власти и их подведомственных государственных учреждений (организаций) и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этого, предлагается утвердить Правительством Республики Алтай Положение о докладах, устанавливающее правила разработки и использования в бюджетном процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию.

Данные доклады, представляемые субъектами бюджетного планирования в Правительство Республики Алтай, а также в Министерство финансов Республики Алтай и Министерство экономического развития, торговли и предпринимательства Республики Алтай, должны содержать:

основные цели, задачи и показатели деятельности субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;

расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов республиканского бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;

ориентированные на достижение результатов бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность;

распределение бюджетных расходов по целям, задачам, программам и подведомственным государственным учреждениям (организациям) в отчетном и планируемом периоде;

оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

Представление аналогичных докладов следует ввести в практику на республиканском и местном уровнях.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на республиканском уровне осуществляется в форме республиканских целевых программ, а также федеральной и республиканской адресной инвестиционной программы. Сложившаяся процедура разработки и реализации республиканских целевых программ не полностью соответствует требованиям программно-целевого метода планирования.

Цели и ожидаемые результаты многих республиканских целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть республиканских целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции республиканских органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам), административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими республиканскими органами исполнительной власти.

В результате средства, выделяемые на большинство республиканских целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых республиканскими органами исполнительной власти текущих функций, а с другой - объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.

Для устранения этих недостатков необходимо подготовить нормативные правовые акты Правительства Республики Алтай, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации республиканских целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых республиканскими органами исполнительной власти.

Количество республиканских целевых программ должно быть существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Большинство действующих республиканских целевых программ и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные программы. Оставшиеся республиканские целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции республиканских органов государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки республиканских целевых программ.

В то же время республиканские целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества республиканских целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии с установленными Правительством Республики Алтай принципами и требованиями сметных расходов, формируемых республиканскими органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.

Исходя из этого республиканские и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:

четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности республиканских органов исполнительной власти;

описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Основными различиями между республиканскими и ведомственными целевыми программами должны быть:

уровень утверждения (республиканская целевая программа утверждается Правительством Республики Алтай, ведомственная целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного планирования);

межотраслевой (республиканская целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер;

содержание программной деятельности и мероприятий (республиканская целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная целевая программа - объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов);

принцип планирования расходов (для республиканских целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством Республики Алтай, для ведомственных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в республиканскую целевую программу (подпрограмму).

Исходя из этого в перспективе предлагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию республиканских и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и республиканских целевых программ как инструмента экономической политики.

При распределении на конкурсной основе средств бюджета принимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами следует применять следующие принципы:

распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики, учет при распределении ассигнований бюджета принимаемых обязательств средней оценки бюджетных целевых программ, реализуемых соответствующим субъектом бюджетного планирования;

учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат на реализацию возложенных на соответствующие органы власти функций, в том числе связанных с управлением бюджетными целевыми программами.

При этом рассматривается возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).

Наряду с формированием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования необходимо создать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами.

5. Упорядочение составления и утверждения республиканского бюджета

Бюджетный кодекс Российской Федерации и Закон Республики Алтай "О бюджетном процессе в Республике Алтай" регламентируют порядок составления, рассмотрения и утверждения проекта республиканского бюджета. В то же время процедура рассмотрения проекта республиканского бюджета Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай в основном ориентирована на рассмотрение вопросов распределения бюджетных средств по детальным позициям бюджетной классификации в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики, разграничение бюджетных полномочий и ответственности между законодательными и исполнительными органами власти является нечетким и противоречивым, имеет место корректировка сроков составления проекта республиканского бюджета.

ГАРАНТ:

Законом Республики Алтай от 27 июля 2005 г. N 57-РЗ Закон Республики Алтай от 24 сентября 2002 г. N 6-23 "О бюджетном процессе в Республике Алтай" признан утратившим силу со дня вступления в силу названного Закона

В целях устранения этих недостатков предлагается базовая схема составления и рассмотрения проекта республиканского бюджета (в соответствии с Законом Республики Алтай "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Алтай" и сроками, установленными Правительством Республики Алтай) в следующей очередности:

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца настоящей Концепции допущена опечатка. Имеется в виду Закон Республики Алтай "О бюджетном процессе в Республике Алтай"

1. Правительство Республики Алтай утверждает (обновляет) макроэкономический прогноз (сценарные условия) на 3 года и при необходимости вносит в Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай проекты республиканских законов, влияющих на формирование доходов бюджетной системы Республики Алтай, а также уточняет порядок и сроки подготовки прогноза социально-экономического развития Республики Алтай, проекта перспективного финансового плана.

2. Правительство Республики Алтай:

- рассматривает основные параметры перспективного финансового плана, в том числе предварительный объем бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств;

- утверждает принципы и основные подходы к уточнению распределения средств бюджета действующих обязательств по субъектам бюджетного планирования на предстоящие 3 года;

- определяет приоритетные направления использования средств бюджета принимаемых обязательств в очередном финансовом году и среднесрочной перспективе, в том числе критерии их распределения между субъектами бюджетного планирования на очередной финансовый год;

- дает поручения по подготовке проектов нормативных правовых актов, влияющих на расходные обязательства Республики Алтай, а также проектов новых республиканских целевых программ.

3. Субъекты бюджетного планирования представляют в Комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, созданную Правительством Республики Алтай, первую часть докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности (отчет о результатах деятельности, цели и задачи на среднесрочную перспективу, прогноз основных параметров, характеризующих их достижение).

4. Правительство Республики Алтай:

- утверждает основные положения доклада Правительства Республики Алтай о результатах и целях бюджетной политики (на основе Посланий Президента Российской Федерации и Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, программы социально- экономического развития Республики Алтай, первой части докладов субъектов бюджетного планирования);

- рассматривает и вносит в Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай законопроекты, влияющие на расходные обязательства Республики Алтай;

- уточняет при необходимости основные показатели макроэкономического прогноза (сценарных условий) и перспективного финансового плана.

5. Субъекты бюджетного планирования представляют в Министерство финансов Республики Алтай и Министерство экономического развития, торговли и предпринимательства Республики Алтай обоснования проектов новых и (или) обновляемых (при существенном изменении структуры или объема расходов) бюджетных целевых программ в пределах ограничений, установленных бюджетом принимаемых обязательств и критериями распределения его средств.

6. Правительство Республики Алтай рассматривает и утверждает:

перспективный финансовый план на 3 года и основные характеристики проекта республиканского бюджета на очередной финансовый год;

- новые республиканские целевые программы;

- уточненный объем бюджета действующих обязательств и его распределение по субъектам бюджетного планирования на очередной финансовый год и последующие 2 года;

- основные показатели распределения средств бюджета принимаемых обязательств между субъектами бюджетного планирования на предстоящие 3 года (на основе доклада Правительства Республики Алтай о результатах и целях бюджетной политики и с учетом влияющих на расходные обязательства законопроектов, внесенных в Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай, принятых новых республиканских целевых программ и оценки эффективности бюджетных целевых программ).

7. Министерство финансов Республики Алтай доводит до субъектов бюджетного планирования предельные объемы бюджетов действующих и принимаемых обязательств на очередной финансовый год и последующие 2 года.

8. Субъекты бюджетного планирования в сроки, установленные Министерством финансов Республики Алтай, представляют:

- распределение средств бюджетов действующих и принимаемых обязательств на очередной финансовый год по бюджетным целевым программам и статьям бюджетной классификации в Министерство финансов Республики Алтай;

- уточненные доклады о результатах и основных направлениях деятельности (в том числе дополнительные обоснования и расчеты по финансированию новых или увеличению финансирования действующих бюджетных целевых программ) в Комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, Министерство финансов Республики Алтай и Министерство экономического развития, торговли и предпринимательства Республики Алтай.

9. Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай принимает республиканские законы, влияющие на формирование доходов и расходов республиканского бюджета в планируемом периоде.

10. Министерство финансов Республики Алтай уточняет бюджетные проектировки с учетом принятых Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай республиканских законов и результатов оценки эффективности действующих и предлагаемых к финансированию бюджетных целевых программ, составляет протоколы об имеющихся разногласиях.

11. Правительство Республики Алтай вносит в Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай проект республиканского бюджета на очередной финансовый год с соответствующими материалами и обоснованиями.

В целях повышения качества подготовки проекта республиканского бюджета предлагается:

1) предусмотреть представление в Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай в составе материалов к проекту республиканского закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год:

- доклада Правительства Республики Алтай о результатах и целях бюджетной политики;

- докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

- оценки реализуемых субъектами бюджетного планирования и (или) предложенных республиканских и ведомственных целевых программ.

2) исключить из состава материалов, прилагаемых к проекту республиканского закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год в качестве отдельных документов:

- основные направления бюджетной и налоговой политики;

- информацию ожидаемого исполнения республиканского бюджета и консолидированного бюджета Республики Алтай за прошлый год;

основные принципы и расчеты по взаимоотношениям республиканского бюджета и местных бюджетов в Республике Алтай.

При этом предусмотреть освещение соответствующих вопросов в докладе Правительства Республики Алтай о результатах и целях бюджетной политики и в пояснительной записке к проекту республиканского бюджета.

12. При рассмотрении проекта Закона Республики Алтай "О республиканском бюджете Республики Алтай" на очередной финансовый год предлагаются следующие предметы рассмотрения:

1) первое чтение проекта, предметом которого являются:

- доходы республиканского бюджета;

- дефицит/профицит республиканского бюджета;

- общий объем бюджета принимаемых обязательств;

- распределение (подтверждение представленных Правительством Республики Алтай расчетов) средств бюджета действующих обязательств.

2) второе чтение проекта, предметом которого являются:

- утверждение распределения средств бюджета принимаемых обязательств (в том числе с выделением республиканских целевых программ) между главными распорядителями средств республиканского бюджета;

- распределение межбюджетных трансфертов между муниципальными образованиями Республики Алтай;

- текстовые статьи проекта республиканского закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год.

Одновременно может проводиться обсуждение профильными комитетами Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

6. Место реформирования бюджетного процесса
в системе социально-экономических реформ

Одной из основных целей экономической политики является формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства. Обеспечение устойчивости бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов.

Повышение эффективности бюджетных расходов, прежде всего, связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. В то же время все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом.

Так, бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления и, как таковое, способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления. Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора.

В свою очередь необходимым условием для проведения административной реформы и, следовательно, реформирования бюджетного процесса является завершение разграничения расходных и доходных полномочий, отмена обязательств, установленных без учета возможностей по их выполнению ("необеспеченных мандатов").

Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы включают в себя помимо реформирования бюджетного процесса также реформирование бюджетного сектора (которое складывается из мероприятий по реформированию бюджетных организаций и принципов их функционирования), переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы Республики Алтай, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений.

В рамках реформы бюджетного сектора предполагается провести системные преобразования, направленные на устранение существующих недостатков. Так, например, одним из недостатков является реализация функций органов исполнительной власти (главного распорядителя бюджетных средств) организациями, подведомственными другим органам исполнительной власти (главным распорядителям бюджетных средств). Кроме того, практикуется исполнение функций органов исполнительной власти государственными учреждениями, которые создаются приказами этих органов, тем самым увеличивается количество бюджетных учреждений, а качество исполнения задач исполнительной власти остается на низком уровне. Но при этом необходимо отметить негативное влияние диспропорции в численности государственных служащих отдельных органов исполнительной власти, имеющей место на протяжении многих лет. Установление численности и расходов на содержание органов исполнительной власти происходило в зависимости не от исполняемых функций, объемов и результатов работы, а в угоду политики# не увеличивать численность и расходы на государственное управление. При этом следует отметить, что это не мешало создавать новые органы исполнительной власти с большей численностью и соответственно расходами на их содержание, чем те органы, которые уже были созданы, но имеющие гораздо более высокие объемы работ.

В ходе реформы сети бюджетных учреждений и административной реформы необходимо продолжить инвентаризацию получателей бюджетных средств и прекратить существующую практику неправильного распределения и исполнения функций, а значит и бюджетных средств, и путем создания более совершенной и оптимальной структуры государственного управления, передачи соответствующих функций соответствующим главным распорядителям средств республиканского бюджета добиться более эффективного результата деятельности всей бюджетной системы.

На следующем этапе реструктуризации бюджетного сектора предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам. Таким образом, реформа бюджетного процесса в Республике Алтай, зависящая от темпов и направлений широкого круга структурных реформ, является одной из важнейших предпосылок для повышения эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора.