Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 сентября 2021 г. по делу N 66а-3998/2021

Первый апелляционный суд общей юрисдикции в составе:

судьи судебной коллегии по административным делам Синьковской Л.Г, при помощнике Тютюнике Н.Н, с участием прокурора Слободина С.А, рассмотрел в открытом судебном заседании частную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Социальная служба Огонёк" на определение Московского городского суда от 28 июня 2021 года (N 3а-1660/2021), которым прекращено производство по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Социальная служба Огонёк" о признании недействующим приказа Департамента труда и социальной защиты населения города Москвы от 31 декабря 2019 года N 1459 "Об особенностях предоставления социального обслуживания в городе Москве с 1 января 2020 года".

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г, объяснения представителя административного ответчика Департамента труда и социальной защиты населения города Москвы Пантелеева А.В, заключение прокурора Слободина С.А, полагавшего определение суда не подлежащим отмене, суд

установил:

ООО "Социальная служба Огонёк" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия приказа Департамента труда и социальной защиты населения города Москвы от 31 декабря 2019 года N 1459 "Об особенностях предоставления социального обслуживания в городе Москве с 1 января 2020 года".

В обоснование административного искового заявления указано, что постановлением Правительства Москвы от 26 декабря 2014 года N 829-ПП "О социальном обслуживании граждан в городе Москве" уже установлен порядок предоставления гражданам социальных услуг в городе Москве, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт в части признания гражданина нуждающимся в социальном обеспечении принят Департаментом труда и социальной защиты населения города Москвы в отсутствие соответствующих полномочий, чем нарушено право административного истца, являющегося негосударственной организацией социального обслуживания, включённой в реестр поставщиков социальных услуг города Москвы.

Определением Московского городского суда от 28 июня 2021 года производство по административному делу по административному исковому заявлению ООО "Социальная служба Огонёк" прекращено.

В частной жалобе представитель ООО "Социальная служба Огонёк" Смирнов Д.А. просит отменить определение суда, разрешить вопрос по существу, ссылаясь в обоснование доводов жалобы на то, что в административном исковом заявлении содержалось требование о признании приказа Департамента труда и социальной защиты населения города Москвы от 31 декабря 2019 года N 1459 недействующим в полном объёме, а не отдельных его положений, как указал суд в обжалуемом определении.

Кроме того, полагает, что судом оставлен без внимания и не нашёл отражения в определении суда довод административного истца о противоречии оспариваемого приказа Федеральному закону от 28 декабря 2013 года N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" и Постановлению Правительства Москвы от 26 декабря 2014 года N 829-ПП "О социальном обслуживании граждан в городе Москве" в части составления индивидуальной программы предоставления социальных услуг. Указывает, что оспариваемым приказом нарушается право на получение компенсации недополученных доходов в связи с осуществлением социального обслуживания граждан.

Участвующим в деле прокурором Клевцовой Е.А, представителем Департамента труда и социальной защиты населения города Москвы Пантелеевым А.В. принесены возражения на частную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, заслушав представителя административного ответчика, заключение прокурора, обсудив доводы частной жалобы, возражений на неё, суд не находит оснований для отмены определения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в главе 21 "Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов" устанавливает, что предметом судебного обжалования могут быть действующие нормативные правовые акты, которые нарушают права, свободы и законные интересы обратившегося лица.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 5 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 50) разъяснил, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В пункте 25 этого же постановления разъяснено, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменён или изменён и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Прекращая в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации производство по административному делу, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт не распространяет своё действие на административного истца и не затрагивает его прав, свобод и законных интересов.

Пунктом 2 части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что по делам об оспаривании нормативных правовых актов административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределённого круга лиц, должны подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, актом, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределённого круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения.

Согласно положениям пунктов 4, 5 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны сведения о применении оспариваемого нормативного правового акта к административному истцу или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом; какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, а при подаче такого заявления организациями и лицами, указанными в частях 2, 3 и 4 статьи 208 настоящего Кодекса, какие права, свободы и законные интересы иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о том, что существует реальная угроза их нарушения.

Как следует из материалов административного дела, обращаясь в суд с настоящим административным исковым заявлением, ООО "Социальная служба Огонёк" ссылалось на несоответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, пунктов 1.5, 2.1.1, 2.3.2, 2.3.3, 2.3.4, 2.3.5, 2.6, 3.1.3, 3.2, 3.4.1, 3.4.2, 3.4.3, 3.4.5, 3.4.7, 3.5, 3.5.1, 3.5.2, 3.7 Временного порядка признания граждан нуждающимися в социальном облуживании (приложение 1 к приказу), поскольку данными пунктами установлен иной порядок признания лица нуждающимся в социальном обслуживании, нежели актами, имеющими большую юридическую силу. В частности, вместо проведения обследования материально-бытовых и социальных условий проживания предусматривается функциональная диагностика; приказом установлены увеличенные сроки принятия решения о предоставлении социального обслуживания; в приказе закреплены основания для отказа в социальном обслуживании, не поименованные в актах, имеющих большую юридическую силу; приказом утверждены формы индивидуальной программы предоставления социальных услуг и формы заявления о предоставлении социальных услуг, несоответствующие формам, утверждённым федеральным органом исполнительной власти; перечень документов, необходимый для рассмотрения вопроса о предоставлении социального обслуживания, является расширенным по сравнению с перечнем, утверждённым региональным законодательством.

В обоснование позиции о нарушении оспариваемым актом прав административного истца заявитель указал, что ООО "Социальная служба Огонёк" как поставщик социальных услуг в силу статьи 12 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" обязано предоставлять бесплатно в доступной форме получателям социальных услуг или их законным представителям информацию об их правах и обязанностях, о видах социальных услуг, сроках, порядке и об условиях их предоставления, о тарифах на эти услуги и об их стоимости для получателя социальных услуг либо о возможности получать их бесплатно. Выполнение административным истцом данных обязанностей невозможно ввиду противоречия оспариваемого акта законодательству, имеющему большую юридическую силу. Также указал на нарушение своих прав как поставщика социальных услуг на компенсацию недополученных доходов при осуществлении социального обслуживания, так как для определения суммы финансирования необходимо проведение функциональной диагностики в отношении получателей социальных услуг.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции верно исходил из того, что положения оспариваемого в части Временного порядка признания граждан нуждающимися в социальном облуживании (приложение 1 к приказу) регулируют правоотношения, возникающие между лицом, нуждающимся в социальном обслуживании, и Управлением социальной защиты населения административного округа города Москвы при признании претендента нуждающимся в социальном обслуживании, в частности, устанавливают перечень документов, предоставляемых претендентом, перечень документов, самостоятельно получаемых Управлением социальной защиты населения административного округа города Москвы; закрепляют понятие функциональной диагностики и порядок её проведения; устанавливают основания для принятия либо отказа в принятии Управлением социальной защиты населения административного округа города Москвы решения о признании претендента нуждающимся в социальном обслуживании, а также порядок утверждения индивидуальной программы предоставления социальных услуг Управлением социальной защиты населения административного округа города Москвы.

С учётом правильно установленных обстоятельств, суд пришёл к верному выводу о том, что оспариваемый приказ не устанавливает для административного истца обязательных правил поведения и не может каким-либо образом затрагивать его права, свободы и законные интересы.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований не согласиться с таким выводом суда.

Доводы апеллянта о том, что ООО "Социальная служба Огонёк" обязано предоставлять получателям социальных услуг информацию об их правах и обязанностях, не свидетельствуют о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом его прав, так как такая обязанность возложена на заявителя Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации".

Поскольку оспариваемым приказом не регулируется порядок предоставления субсидий поставщику социальных услуг, постольку не могут быть приняты во внимание доводы общества о нарушении его права как поставщика социальных услуг на компенсацию недополученных доходов, причитающихся в связи с заключёнными с гражданами - получателями социальных услуг договорами.

Вопреки доводам жалобы обязанность по поведению функциональной диагностики в отношении получателей социальных услуг возлагается на органы Управления социальной защиты населения, а не на административного истца.

Ввиду того, что у заявителя отсутствует право на обращение в суд в интересах неопределённого круга лиц, доводы ООО "Социальная служба Огонёк" о сужении круга граждан, которые имеют возможность быть признанными нуждающимися в социальном обеспечении, подлежат отклонению.

В силу положений статей 208, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, влекущий нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых применён этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых этим актом.

Проверка судом законности положений нормативного правового акта вне связи с защитой каких-либо прав, то есть в порядке абстрактного нормоконтроля, исходя из изложенных выше обстоятельств, не могла быть осуществлена.

Исходя из взаимосвязанных положений части 1 статьи 214, пункта 1 части 1 статьи 194, пункта 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в случае если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта не следует, что этими актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца, однако такое заявление принято к производству суда, суд прекращает производство по административному делу.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции имелись правовые основания для прекращения производства по административному делу.

Суждения административного истца, изложенные в частной жалобе об обратном, основаны на неверном понимании норм права.

Доводы административного истца о том, что проверке на предмет соответствию законодательству, имеющему большую юридическую силу, подлежали не отдельные положения Приказа, а весь нормативный правовой акт, не могут повлечь отмены определения суда, так как административным истцом не приведены обстоятельства, свидетельствующие о том, что этим актом нарушаются либо иным образом затрагиваются его права, свободы и законные интересы.

Руководствуясь статьями 315, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

определил:

определение Московского городского суда от 28 июня 2021 года оставить без изменения, частную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Социальная служба Огонёк" - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Судья Л.Г. Синьковская