Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 августа 2021 г. по делу N 66а-1019/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Головкиной Л.А, Шадриной Е.В.

с участием прокурора Яковлевой Н.В, при секретаре Швец К.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-31/2021 по апелляционной жалобе Главного управления строительства Тюменской области на решение Тюменского областного суда от 27 мая 2021 года, которым административное исковое заявление Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу о признании не действующим в части распоряжения Главного управления строительства Тюменской области от 28 июля 2016 года N 064-Р "Об утверждении генерального плана Переваловского сельского поселения Тюменского муниципального района" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения участвующих посредством видеоконференц-связи представителя Главного управления строительства Тюменской области Терениной О.С, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу Перевозчиковой Е.О, возражавшей относительно доводов апелляционной жалобы, представителя заинтересованного лица администрации Тюменского муниципального района Орловой А.Ш, просившей удовлетворить апелляционную жалобу, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

28 июля 2016 года Главным управлением строительства Тюменской области издано вышеназванное распоряжение N 064-Р, которым утвержден генеральный план Переваловского сельского поселения Тюменского муниципального района (далее соответственно - распоряжение N 064-Р от 28 июля 2016 года; Генеральный план).

Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня вступления решения суда в законную силу распоряжения N 064-Р от 28 июля 2016 года в части включения лесных участков, расположенных на землях государственного лесного фонда, в границы населенных пунктов:

- д.Елань - лесных участков Тюменского лесничества Переваловского сельского поселения Успенского участкового лесничества: квартал 95 выделы 68, 70-72, квартал 97 выдел 42, квартал 100 выдел 3;

- д.Ушакова - лесных участков Тюменского лесничества Переваловского сельского поселения Успенского участкового лесничества: квартал 97 выделы 30, 32, 33, 38, 40, 56, 57, квартал 101 выделы 17-20, 22, 27, 37, 40, квартал 102 выделы 10, 20, 21, 44, 46, 60, 61;

- с.Перевалово - лесных участков Тюменского лесничества урочища Успенское Успенского участкового лесничества: квартал 24 выдел 1, 2, 7, квартал 26 выдел 1; Тюменского лесничества Переваловского сельского поселения Успенского участкового лесничества: квартал 97 выделы 20, 26, 27, 38, квартал 98 выделы 6, 8, 10, 11, 20, 22, 26, 27, 31-39, 58, квартал 99 выделы 18, 22, 23, квартал 100 выделы 11-22, квартал 102 выделы 2-4, 8, 9, 12-14, 22, 36, 37, 47, 48, квартал 103 выделы 17-19;

- д.Зубарева - лесных участков Тюменского лесничества Переваловского сельского поселения Успенского участкового лесничества: квартал 103 выделы 20, 24.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы населенных пунктов Переваловского сельского поселения с нарушением процедуры согласования проекта генерального плана, предусмотренной статьями 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Оспариваемым актом в нарушение положений статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 25 Лесного кодекса Российской Федерации и статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует собственнику - Российской Федерации - осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов, ограничивает реализацию полномочий Федерального агентства лесного хозяйства.

Решением Тюменского областного суда от 27 мая 2021 года административный иск удовлетворен: распоряжение N 064-Р от 28 июля 2016 года в оспариваемой части признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Главное управление строительства Тюменской области просит отменить указанное решение и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, ссылаясь на неправильное установление судом обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильное применение норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в деле, представлены возражения. Администрацией Тюменского муниципального района представлен отзыв на апелляционную жалобу.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия не находит оснований к отмене обжалуемого решения.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Изложенные в решении суда первой инстанции выводы о том, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме с соблюдением порядка проведения публичных слушаний и опубликования нормативного правового акта, основаны на правильном применении норм материального права, подтверждены имеющимися в деле доказательствами и не оспариваются участниками дела.

Вместе с тем, суд первой инстанции пришел к выводам о том, что при подготовке проекта Генерального плана было допущено нарушение процедуры его согласования, при этом в результате утверждения Генерального плана произошло наложение границ населенного пункта на участки лесного фонда Российской Федерации, что свидетельствует о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта требованиям градостроительного и земельного законодательства, имеющего большую юридическую силу, и является основанием для признания распоряжения N 064-Р от 28 июля 2016 года не действующим в оспариваемой части.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции считает возможным согласиться с учетом следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Как следует из выписок из Единого государственного реестра недвижимости, Российской Федерации на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами 72:17:1908002:1424, 72:17:1907002:2024, 72:17:1908003:66, 72:17:0000000:6833, 72:17:1908001:1115, относящиеся к категории земель лесного фонда, вид разрешенного использования - лесной участок, расположенные в Тюменском районе Тюменской области на территории Успенского участкового лесничества Тюменского лесничества, Переваловское сельское поселение.

Сведения о том, что Российская Федерация является правообладателем спорных лесных участков и их таксационное описание также включены в государственный лесной реестр, в котором в силу части 2 статьи 91 Лесного кодекса Российской Федерации содержится, в частности, информация о составе земель лесного фонда, о лесничествах и лесных участках, об их границах, о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов.

При этом из положений части 3 статьи 70.1 Лесного кодекса Российской Федерации и части 6 статьи 47 Федерального закона от 24 июля 2007 года N221-ФЗ "О кадастровой деятельности" следует, что участки лесного фонда, государственный кадастровый учёт которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости, их местоположение, границы и площадь определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов; план участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учёт участков лесного фонда, признаётся юридически действительным; лесной участок соответствует участку лесного фонда.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждено материалами дела, в том числе подготовленными Тюменским филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" заключением и схемами графического совмещения лесных участков с границами Переваловского муниципального образования и входящих в его состав населенных пунктов, выписками из государственного лесного реестра и картами-схемами расположения и границ лесных участков, спорные участки согласно оспариваемому Генеральному плану вошли в границы населенных пунктов Переваловского сельского поселения: д.Елань, д.Ушакова, с.Перевалово, д.Зубарева.

Данное обстоятельство административный ответчик в апелляционной жалобе и администрация Тюменского муниципального района не оспаривают.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 8 статьи 24 и части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предусматривается включение в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда.

В период подготовки оспариваемого Генерального плана действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 года N 69 (далее - Порядок).

В силу подпункта "а" пункта 2.1 Порядка и части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе направляется органом, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, в Министерство регионального развития Российской Федерации в случае, если проект предполагает изменение границ земель лесного фонда Российской Федерации.

Согласно подпункту "а" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 8 сентября 2014 года N 612 Министерство регионального развития Российской Федерации упразднено. Функции Министерства по осуществлению полномочий в области территориального планирования переданы Министерству экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России).

Из пункта 1.2 Порядка следует, что срок для согласования проекта документа территориального планирования исчисляется со дня поступления в органы, указанные в пункте 2.1, соответствующего уведомления и составляет 3 месяца.

Согласно пунктам 1.3 и 2.2 Порядка Министерство уведомляет федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности, о размещении проекта документа территориального планирования в информационной системе, и осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов.

При поступлении в Министерство хотя бы от одного федерального органа заключения о несогласии с проектом документа территориального планирования Министерство проводит согласительное совещание с представителями федеральных органов в целях выработки единой позиции по проекту документа территориального планирования. В случае если вопросы, содержащиеся в заключении о несогласии с проектом документа территориального планирования, не были урегулированы на согласительном совещании, Министерство готовит сводное заключение о несогласии с проектом документа территориального планирования (пункты 2.3 и 2.4 Порядка).

Из пунктов 1, 5.4.2, 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736, и пункта 4 названного Постановления также следует, что федеральным органом, уполномоченным на рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли иных категорий, а также на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции, является Рослесхоз, наделенный соответствующими полномочиями до настоящего времени.

Таким образом, оспариваемый Генеральный план подлежал согласованию в Министерстве экономического развития Российской Федерации, которое должно было подготовить сводное заключение на основании заключений, полученных от уполномоченных отраслевых органов, в том числе от Рослесхоза, являвшегося уполномоченным органом в области лесных отношений. Следовательно, только в случае прохождения процедуры согласования с данным органом спорные лесные участки могли быть включены в границы населенных пунктов Переваловского сельского поселения.

Как следует из письма Рослесхоза в Минэкономразвития России, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) и Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу от 2 февраля 2016 года N АВ-06-31/993 "О рассмотрении проекта генерального плана", Рослесхоз не согласовал проект внесения изменений в генеральный план Переваловского муниципального образования Тюменского района Тюменской области, в частности, в связи с отсутствием в проекте информации по землям лесного фонда.

Отказы в согласовании проекта внесения изменений в генеральный план Переваловского сельского поселения Тюменского района Тюменской области также поступили в Минэкономразвития России из МЧС России, Минприроды России и Минэнерго России.

10 марта 2016 года в Минэкономразвития России состоялось согласительное совещание по урегулированию разногласий по проектам документов территориального планирования муниципальных образований, оформленное протоколом N 33-ЦА, согласно которому администрация Переваловского сельского поселения должна была представить в тридцатидневный срок в Минэкономразвития России, а последнее - направить в Рослесхоз, МЧС России и Минэнерго России уведомление об обеспечении доступа в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП) к доработанному по замечаниям Рослесхоза, МЧС России и Минэнерго России проекту внесения изменений в генеральный план Переваловского сельского поселения Тюменского муниципального района Тюменской области. После получения заключений Рослесхоза, МЧС России и Минэнерго России по доработанному проекту Минэкономразвития России должно было подготовить соответствующее сводное заключение на проект. В случае непоступления в установленный срок вышеуказанного уведомления от администрации Переваловского сельского поселения Минэкономразвития России должно было подготовить в трехдневный срок сводное заключение об отказе в согласовании проекта.

Копии указанного протокола и заключений уполномоченных отраслевых органов об отказе в согласовании проекта генерального плана Минэкономразвития России направило в Главное управление строительства Тюменской области письмом от 31 марта 2016 года, которое было получено административным ответчиком 13 апреля 2016 года.

Доказательств представления на согласование откорректированного проекта Генерального плана и получения положительного заключения Рослесхоза и сводного заключения Минэкономразвития России о согласовании проекта Генерального плана административный ответчик, на котором в силу положений части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лежало бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта, не представил.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что проект Генерального плана, предусматривающий включение в границы Переваловского сельского поселения спорных лесных участков земель лесного фонда Российской Федерации, в нарушение положений части 8 статьи 24 и части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации не был согласован в установленном порядке с уполномоченным органом, что влечет признание распоряжения N 064-Р от 28 июля 2016 года в оспариваемой части не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Доводы апелляционной жалобы о соблюдении процедуры согласования Генерального плана, обоснованные ссылками на исполнение обязанности по направлению проекта Генерального плана в Минэкономразвития России, от которого в установленный на тот момент частью 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации трехмесячный срок не поступило сводное заключение на проект генерального плана, и на положения части 8 этой же статьи, в силу которых в случае непоступления в установленный срок заключений на данный проект он считается согласованным с уполномоченными органами, не могут быть приняты во внимание, поскольку из приведенного выше содержания протокола согласительного совещания от 10 марта 2016 года, полученного административным ответчиком 13 апреля 2016 года, следует, что ему достоверно было известно об отсутствии согласования проекта генерального плана и о замечаниях уполномоченных отраслевых органов по данному проекту.

При этом при отсутствии положительного заключения Рослесхоза по проекту генерального плана поселения порядок принятия генерального плана сельского поселения не может считаться соблюденным.

Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 Лесного кодекса Российской Федерации) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), не является обязательным.

Доводы апелляционной жалобы о том, что на спорных участках фактически отсутствуют лесные насаждения, и о том, что эти земельные участки согласно сведениям ЕГРН относятся к иным категориям земель и принадлежат на праве собственности физическим и юридическим лицам, не могут быть приняты во внимание, так как двойной учет земельных участков указывает на возможность наличия спора о праве на это недвижимое имущество. Вместе с тем, это обстоятельство не исключает необходимость утверждения документов территориального планирования с соблюдением требований закона и не опровергают изложенные выше выводы о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Иных заслуживающих внимания доводов, опровергающих правильность обжалуемого судебного постановления, в апелляционной жалобе не приведено.

Таким образом, следует признать, что решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Учитывая изложенное, оснований для отмены или изменения обжалуемого решения по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Тюменского областного суда от 27 мая 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления строительства Тюменской области - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Тюменский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: