Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 августа 2021 г. по делу N 66а-788/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И, при секретаре судебного заседания Крикуновой Е.О, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-98/2021 по административному исковому заявлению Бабаева Э.Н. к Барнаульской городской Думе об оспаривании в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления, по апелляционной жалобе административного ответчика Барнаульской городской Думы на решение Алтайского краевого суда от 23 марта 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е, пояснения представителя административного истца Браун С.Н, возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей об отсутствии оснований для отмены решения суда, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Бабаев Э.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу приложение 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана городского округа - города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 (далее - Генеральный план города Барнаула), в части распространения функциональной зоны озелененных территорий специального назначения на территорию земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" и приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 (далее - Правила землепользования и застройки города Барнаула), в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения (СН-3) на указанный земельный участок.

В обоснование административных исковых требований административный истец ссылается на несоответствие нормативных правовых актов в оспариваемой части критерию правовой определенности, на отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории, что не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности и отнесению указанного участка к территориальной зоне озелененных территорий.

Решением Алтайского краевого суда от 23 марта 2021 года административное исковое заявление удовлетворено, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу приложение 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана города Барнаула в части распространения функциональной зоны озелененных территорий специального назначения на территорию земельного участка по "адрес", приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки города Барнаула в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения (СН-3) на земельный участок по вышеуказанному адресу.

В апелляционной жалобе административный ответчик Барнаульская городская Дума просит признать незаконным и отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на то, что Генеральный план города Барнаула является документом, определяющим, в том числе, перспективное развитие территории городского округа, поэтому несоответствие планируемого функционального зонирования части территории городского округа фактическому землепользованию в районе земельного участка административного истца не является с учетом нахождения на земельном участке самовольной постройки основанием для признания оспариваемых нормативных правовых актов недействующими. Приоритет публичной цели устойчивого развития территория обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствие с документами территориального планирования. Кроме того, Бабаевым Э.Н. права в отношении земельного участка не оформлены, расположенный на участке объект, являясь самовольной постройкой, не участвует в гражданском обороте. Удовлетворяя административное исковое заявление, суд не в полной мере учел доказательства, представленные в материалы дела, которые фактически подтверждают нахождение объекта повышенной опасности - скотомогильника на территории поселка Центральный, обладающего нормативной санитарно-защитной зоной, установленной в соответствии с действующим законодательством, в которую входит земельный участок административного истца. Удовлетворение административного иска повлечет нарушение конституционных прав человека и гражданина на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, гарантированные статьями 41 и 42 Конституции Российской Федерации.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представителем административного истца Браун С.Н. и прокурором, участвующим в деле поданы возражения, в которых они просят оставить апелляционную жалобу без удовлетворения.

Изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителя административного истца, заключение прокурора, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов административного дела следует, что Бабаеву Э.Н. на праве собственности принадлежит земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", который расположен согласно Генеральному плану города Барнаула в функциональной зоне озелененных территорий специального назначения и согласно Правилам землепользования и застройки города Барнаула в территориальной зоне озелененных территорий специального назначения (СН-3).

Уведомлением администрации Центрального района г. Барнаула от 28 июля 2020 года N 336а Бабаев Э.Н. уведомлен о том, что планируемое строительство объектов индивидуального жилищного строительства на вышеуказанном земельном участке недопустимо в связи с несоответствием объектов градостроительному регламенту территориальной зоны озелененных территорий специального назначения (СН-3) в соответствии с Правилами землепользования и застройки.

Из материалов дела следует, что в соответствии с ранее действовавшими Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки, спорный земельный участок находился в функциональной и территориальной зонах жилищного строительства. В оспариваемых нормативных правовых актах функциональное зонирование и, как следствие, территориальное зонирование изменено.

В связи с тем, что предусмотренный в статье 73 Правил землепользования и застройки города Барнаула регламент территориальной зоны не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов, как и функциональная зона, установленная Генеральным планом города Барнаула, судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что Бабаев Э.Н. был вправе обратиться в Алтайский краевой суд с требованиями о признании недействующими отдельных положений Генерального плана города Барнаула и Правил землепользования и застройки города Барнаула в части, затрагивающей его права и законные интересы.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции, принимая во внимание названные нормы, а также оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные доказательства в подтверждение соблюдения процедуры и порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, в пределах предоставленной компетенции, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку их принятия, введения в действие, регистрации и доведения до всеобщего сведения. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

В силу статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Как следует из положений пункта 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской федерации градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации к документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа.

Исходя из положений пункта 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования.

На основании части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

Пунктами 2 и 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

На картах генерального плана отображаются: автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Исходя из пункта 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под функциональной зоной понимается зона, для которой документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Из материалов дела следует, что в качестве объекта местного значения, планируемого к размещению в данной зоне, в разделе 3 Генерального плана города Барнаула "Параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов" указаны 3 канализационно-насосных станции, которые, как обоснованно указал суд, не относятся к объектам специального назначения с учетом части 13 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также подраздела 2.4 "Объекты специального назначения" раздела 2 "Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения города Барнаула, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов" Генерального плана города Барнаула, где приведены объекты специального назначения (среди которых канализационно-насосные станции отсутствуют), подраздела 2.3 раздела 2 "Инженерные сооружения" Генерального плана города Барнаула (в котором и приведены канализационно-насосные станции в пос. Центральный в числе планируемых мероприятий по организации водоотведения).

При этом суд правомерно отметил, что для размещения объектов инженерного устройства, коммунальных объектов предусмотрены соответствующие функциональные зоны в Генеральном плане города Барнаула, из подраздела 2.3 которого также следует размещение канализационно-насосных станций, а равно канализационно-очистных сооружений и в иных функциональных зонах (зоне инженерных сооружений, зоне сельскохозяйственного использования).

В связи с указанными обстоятельствами суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что одно лишь размещение канализационно-насосных станций не может определять вид оспариваемой функциональной зоны.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2020 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Суд первой инстанции, проанализировав положения статей 105 и 106 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 1, части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года N 222, сделал обоснованный вывод, что у органов местного самоуправления полномочия по установлению размеров и границ санитарно-защитных зон отсутствуют. Отображению в документах территориального планирования подлежат санитарно-защитные зоны как зоны с особыми условиями использования, которые установлены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

Исходя из положений СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" ориентировочный размер санитарно-защитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с необходимыми расчетами и подтвержден результатами натурных исследований и измерений. Санитарно-защитная зона или какая-либо ее часть не может рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения промышленной или жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки границ санитарно-защитной зоны.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что определение границ функциональных зон по границам санитарно-защитной зоны возможно при наличии решения об установлении санитарно-защитной зоны, поскольку анализ приведенных норм действующего законодательства однозначно свидетельствует о том, что санитарно-защитные зоны могут быть установлены лишь уполномоченными органами при наличии обоснования необходимости их установления в соответствии с проектом санитарно-защитной зоны.

Доводы административного ответчика о том, что размер функциональной зоны озелененных территорий специального назначения вокруг функциональной зоны складирования и размещения отходов установлен в размере нормативной санитарно-защитной зоны скотомогильника (1000 м), проверялся судом и правомерно отклонен как не подтверждающий обоснованность установленной функциональной зоны в районе земельного участка административного истца.

Устанавливая функциональную зону в размере, предусмотренном СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" для скотомогильников I класса опасности, не допускающей жилую застройку согласно ограничениям землепользования в санитарно-защитной зоне, фактически орган местного самоуправление преодолел отсутствие решения об установлении санитарно-защитной зоны скотомогильника, зарезервировав территорию в размере нормативной санитарно-защитной зоны вокруг функциональной зоны складирования и размещения отходов.

Между тем, как следует из материалов административного дела, нахождение либо планируемое размещение скотомогильника на территории пос. Центральный Генеральным планом города Барнаула не предусмотрено, в материалах по обоснованию документа территориального планирования такие сведения также отсутствуют.

В подразделе 2.4 "Объекты специального назначения" раздела 2 Генерального плана города Барнаула указаны мероприятия по консервации скотомогильника только в Индустриальном районе города Барнаула. В разделе 3 Генерального плана города Барнаула в функциональной зоне складирования и размещения отходов какой-либо объект федерального, регионального или местного значения не указан, а согласно представленным стороной административного ответчика фрагментам Генерального плана города Барнаула имеющиеся на территории города Барнаула скотомогильники (как действующие, так и недействующие) размещены в различных функциональных зонах, преимущественно- сельскохозяйственного использования, без установления озелененных территорий вокруг скотомогильников.

Принимая решение о признании недействующими приложения 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана городского округа - города Барнаула в части распространения функциональной зоны озелененных территорий специального назначения на территорию земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", а также приложения 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки города Барнаула в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения (СН-3) на указанный земельный участок, суд первой инстанции исходил из того, что градостроительный регламент территориальной зоны озелененных территорий специального назначения в статье 73 Правил землепользования и застройки города Барнаула не предусматривает в качестве основного, условно-разрешенного или вспомогательного использования возможность размещения жилой застройки (что даже при вышеизложенных обстоятельствах не затрагивало бы и не нарушало права административного истца функциональным зонированием территории), что не может быть признано соответствующим закону.

Вопреки доводам апелляционной жалобы суд первой инстанции обосновано пришел к выводу о несоблюдении административным ответчиком указанных положений действующего законодательства, поскольку сочетание существующего (исходя из действовавших ранее генерального плана и правил землепользования и застройки функциональной и территориальной зон) и планируемого использования территории поселка Центральный согласно пункту 1 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрено Правилами землепользования и застройки города Барнаула, как и Генеральным планом города Барнаула.

Указание в апелляционной жалобе на то, что права административного истца в отношении земельного участка не оформлены, противоречит материалам дела, в которых имеется выписка из Единого государственного реестра недвижимости, удостоверяющая проведенную государственную регистрацию прав, от 17 июля 2020 года, согласно которой правообладателем земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", с кадастровым номером N, является Бабаев Э.Н. при этом сведения о самовольной постройке на указанном земельном участке отсутствуют.

Выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела, подробно мотивированы, подтверждаются письменными доказательствами, основаны на законе, в связи с чем, являются правильными. Оснований не согласиться с указанными выводами судебная коллегия не усматривает, решение суда об удовлетворении административного иска следует признать законным и обоснованным.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 23 марта 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика Барнаульской городской Думы - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Алтайский краевой суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий О.Е. Красикова

Судьи Е.Н. Ненашева

Е.И. Захаров

Мотивированное апелляционное определение составлено 16 августа 2021 года.