Решение Верховного суда Республики Адыгея от 24 мая 2005 г. Так как была нарушена процедура принятия Закона (не было принято во внимание согласование землеустроительной документации), оспариваемый Закон признан недействующим со дня его принятия

Решение Верховного суда Республики Адыгея
от 24 мая 2005 г.

Верховный Суд Республики Адыгея в составе: председательствующего - Мейстер В. М. при секретаре - Недоступовой И. А. с участием прокурора Калюжного В. В. представителей заинтересованных лиц: Президента РА - консультанта Контрольно-правового отдела управления Президента РА - Михненко Л. В. (по доверенности N П-101 от 27.04.2005 года);

Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" - Председателя Совета народных депутатов Майкопского района - Орловой Г. Я.;

Совета муниципального образования "Апшеронский район" Краснодарского края - заведующего юридическим отделом администрации Апшеронского района - Франка А. А. (по доверенности N 1170 от 14.04.2005 года), заместителя начальника территориального отдела Управления "Роснедвижимости" по Краснодарскому краю - Шевякова А. А. (по доверенности N 1308 от 27.04.2005 года);

Совета муниципального образования "Мостовской район" Краснодарского края - руководителя правового отдела администрации - Ситливова А. Н. (по доверенности N 01-636 от 10.03.2005 года); Управления "Роснедвижимости" по РА - заместителя руководителя Тлехурай А. Н. (по доверенности N 01/188 от 18.05.2005 года), ведущего специалиста - Кругликовой Н. В. (по доверенности N 01/187 от 16.05.2005 года);

Отдела законодательства и федерального регистра в Республике Адыгея ГУ Минюста РФ в ЮФО - специалиста 1 категории Магдалевич Ю. С. (по доверенности N 7 от 03.05.2005 года), рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Республики Адыгея о признании недействующими в части приложений NN 1 и 2 к Закону РА N 271 от 01.12.2004 года "О муниципальном образовании "Майкопский район" и установлении его границ", установил:

Заместитель прокурора Республики Адыгея обратился в суд с заявлением о признании недействующим в части Закона Республики Адыгея N 271 от 01.12.2004 года "О муниципальном образовании "Майкопский район" и установлении его границ".

При этом указал, что отдельные положения данного закона в части установления и картографического описания границ Майкопского района с сопредельными Апшеронским и Мостовским районами Краснодарского края не соответствуют требованиям законодательства, приняты с нарушением установленной процедуры и подлежат признанию недействующими с последующим приведением их в данной части в соответствие с установленными законом требованиями.

В обоснование заявленных требований прокурор пояснил, что картографическое описание границ (приложение N 2 к закону), а также Карта-схема муниципального образования "Майкопский район" (приложение N 1 к закону), составленная на основе этого описания в части определения границ с Апшеронским районом Краснодарского края в пределах дороги на плато Лаго-Наки и с Мостовским районом Краснодарского края в окрестностях п. Трехречного, установлены с нарушением норм действующего законодательства.

В частности, в абз. 173 - Картографического описания границ муниципального образования "Майкопский район" (приложение N 2), устанавливающего один из участков сопредельной границы данного муниципального образования РА с Апшеронским районом Краснодарского края в месте прохождения вышеуказанной дороги на плато Лаго-Наки указано, что данная граница проходит от точки 948, расположенной на правой стороне полосы отвода пятнадцатого километра асфальтированной дороги республиканского значения, в южном направлении на протяжении двадцати километров по правой стороне полосы отвода дороги до точки 1191 (перевал Азишский).

Кроме того, в абзацах 57 - 59 Картографического описания границ муниципального образования "Майкопский район" (приложение N 2 к закону) участок его границы с Мостовским районом Краснодарского края в окрестностях п. Трехречного проходит от точки 298 в юго-восточном направлении по левой стороне дороги постороннего пользования на протяжении 4901 метра до точки 299 (середина моста через р. Кетль); от точки 299 в северо-восточном направлении по реке Кетль на протяжении 6835 метров до точки 300 (устье реки Фарс); от точки 300 в северо-западном направлении по реке Фарс на протяжении 2850 метров до точки 301 (устье реки Надзорка). Данное описание свидетельствует, что п. Трехречный был включен в состав Майкопского района РА.

Соответствующим образом отражено графическим способом прохождение границы Майкопского района в указанных местах и на Карте-схеме муниципального образования "Майкопский район" (приложение N 1 к закону).

Между тем, на стадии согласования при подготовке проекта данного закона РА границы муниципального образования "Майкопский район" с Апшеронским районом Краснодарского края были обозначены по фактически сложившимся условиям землепользования, исходя из ранее оформленных землеустроительных материалов, что и нашло свое отражение в Акте согласования административной границы от 30.03.2004 г. между муниципальными образованиями Майкопского и Апшеронского районов.

При этом прохождение границ, а соответственно и их картографическое описание отличается от тех, что были утверждены в оспариваемом законе РА.

То есть Государственным Советом - Хасэ РА в нарушение проведенных предварительных согласований границ Майкопского и Апшеронского районов, единолично, по собственной инициативе, без проведения каких-либо дополнительных уточнений и согласований граница Майкопского района, а соответственно и граница РА в районе дороги на плато Лаго-Наки была установлена так, как указано в Картографическом описании границ муниципального образования "Майкопский район" (приложении N 2 к закону), что привело к включению в состав РА без равновеликого обмена территории общей площадью 1086 га, занимаемой хозяйствующими субъектами Апшеронского района.

При этом при принятии в последующем Государственным Советом - Хасэ РА Закона РА N 283 от 30.12.2004 г. "О наделении муниципального образования "Майкопский район" статусом муниципального района, об образовании и наделении статусом поселений муниципальных образований в его составе и установлении их границ" границы Даховского сельского поселения Майкопского района (приложение N 7 к закону) в том месте, где они одновременно являются границей между Апшеронским и Майкопским районами, были отражены именно так, как это было предусмотрено в Акте согласования административной границы от 30.03.2004 г. Таким образом, оспариваемый Закон РА N 271 от 01.12.2004 г. в этой части также находится в противоречии с данным законом.

Что касается вопроса об установлении границ муниципального образования "Майкопский район" в окрестностях п. Трехречного, то здесь также были допущены нарушения процедур согласования.

Имеющиеся в наличии материалы установления границ и проведенных согласований свидетельствуют о том, что п. Трехречный де-юре относится к территории Мостовского района. В частности, об этом прямо свидетельствуют Акт согласования административной границы между Мостовским и Майкопским районами от 17.06.2003 г., картографическое согласование границ (без описаний границ) между Майкопским и Мостовским районами от 1979 г. и от 1971 г. между Адыгейской автономной областью и Краснодарским краем.

Кроме того, до настоящего момента в отношении п. Трехречного действовали соглашения между Майкопским и Мостовским районами о принципах и порядке землепользования между ними на его территории, заключенные в 1993 г. и в 1997 г. Между тем данные соглашения не оспаривали территориальную целостность Мостовского района, и п. Трехречный на данном основании не мог считаться территорией РА.

В ходе проведения землеустроительных работ с уточнением границ между Майкопским и Мостовским районами 26.11.2003 г. был проведен сход граждан п. Трехречного, на котором помимо прочего был поставлен вопрос о территориальном переподчинении данного поселка из Мостовского района в Майкопский. Сход граждан принял по данному вопросу положительное решение.

Вместе с тем, требования ч. 2 ст. 12 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" о необходимости учета мнения представительного органа местного самоуправления Мостовского района при решении вопроса об изменении границ муниципальных районов, влекущие отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений к территориям других муниципальных районов, в полном объеме выполнены не были ввиду разногласий о площади территории, которая может быть передана в состав Майкопского района.

Так, акт согласования административных границ между Майкопским и Мостовским районами подписан в начале 2004 г. не был, свою позицию по отнесению территории п. Трехречного к Майкопскому району Совет муниципального образования "Мостовской район" - не высказал.

Несмотря на это, как в проекте, подготовленном Советом народных депутатов Майкопского района, так и при его рассмотрении в Государственном Совете - Хасэ РА с последующим утверждением в качестве закона, предусмотрено отнесение земель вокруг п. Трехречного к Майкопском району.

При этом Государственным Советом - Хасэ РА никаких действий по организации согласительных процедур с соответствующими органами государственной власти Краснодарского края на момент принятия оспариваемого закона предпринято не было.

С учетом изложенного прокурор полагает, что поскольку при принятии закона в оспариваемых частях были допущены нарушения ряда федеральных законов и нормативно-правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации, принятый закон в оспариваемой части подлежит признанию недействующим как противоречащий действующему законодательству.

Заинтересованные лица - Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея, Президент Республики Адыгея, Совет народных депутатов муниципального образования "Майкопский район" Республики Адыгея, Совет муниципального образования "Мостовской район" Краснодарского края в отзывах на заявление прокурора о проверке нормативного правового акта в порядке нормоконтроля полагали заявленные требования не подлежащими удовлетворению ввиду их необоснованности, так как полагали, что закон Республики Адыгея не противоречит федеральному законодательству. В самом заявлении прокурора нет и не могло быть ссылок на конкретные нормы федерального закона, которые были нарушены, поскольку в настоящий момент отсутствует правовая база, регулирующая правоотношения, касающиеся порядка установления и изменения границ субъектов РФ. Оспариваемый закон был разработан и принят Государственным Советом - Хасэ РА в пределах полномочий, предоставленных субъектам РФ законом, с соблюдением требований ст.ст. 11 - 12 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и с соблюдением процедуры принятия законов РА, установленной регламентом Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея.

Кроме того, полагали, что поставленный прокурором вопрос вообще не подлежит разрешению в суде общей юрисдикции. Его рассмотрение является исключительной компетенцией Конституционного Суда РФ.

Заинтересованные лица - Отдел законодательства и федерального регистра в Республике Адыгея ГУ Минюста РФ в ЮФО, управление Роснедвижимости по Республике Адыгея, Совет муниципального образования "Апшеронский район" Краснодарского края - полагали, что требования прокуроpa подлежат удовлетворению. Оспариваемый нормативный акт в части приложений NN 1 и 2 полагали противоречащим федеральному закону и иным нормативно-правовым актам и просили в этой части признать его недействующим.

Заслушав лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, суд считает, что заявление прокурора подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 85 Федерального закона РФ от 6.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года устанавливают границы муниципальных образований.

Во исполнение указанного Федерального закона Закон Республики Адыгея N 271 от 01.12.2004 года "О муниципальном образовании "Майкопский район" и установлении его границ" с приложениями N 1 и N 2 установил границы муниципального образования "Майкопский район" согласно картосхеме и картографическому описанию (приложения N 1 и N 2).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 67 ч. З) границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия.

Это положение Конституции РФ предполагает, что при установлении или изменении границ субъектов необходима процедура проведения предварительных согласований этих границ.

При подготовке проекта закона РА N 271 при определении границ муниципального образования "Майкопский район" с Апшеронским районом Краснодарского края в стадии согласования границы между районами были обозначены по фактически сложившимся условиям землепользования, исходя из ранее оформленных землеустроительных материалов, что и было отражено в Акте согласования административной границы от 30.03.2004 года между муниципальными образованиями Майкопского и Апшеронского районов.

Помимо указанного Акта согласования административной границы ранее органами местного самоуправления Майкопского и Апшеронского районов, а также органами государственной власти Краснодарского края и Республики Адыгея принимался и согласовывался ряд других документов, которые последовательно подтверждали прохождение границ, так же, как это было указано в Акте согласования административной границы от 30.03.2004 года.

Так, ранее составлялись Акт согласования административных границ Апшеронского и Майкопского районов от 25.10.1999 года, Каталог координат окружных границ Майкопского района, изготовленный "КубаньНИИгипрозем" с соответствующим их картографическим оформлением в 1990 году, а также картографические согласования (без описания границ), имевшие место в 1976 г., 1997 г. между Майкопским и Апшеронским районами и в 1971 году между Адыгейской автономной областью и Краснодарским краем.

Прохождение границ именно в таком виде, как указано в акте согласования от 30.03.2004 года, подтверждается государственным актом на право пользования землей совхозом "Самурский" (ныне СХКП "Самурский") от 1987 года, а также материалами лесоустройства Гузерипльского (от 1996 года) и Апшеронского (от 1998 года) лесхозов.

В соответствии с проведенным 30.03.2004 года согласованием был принят Закон Краснодарского края N 747-КЗ от 02.07.2004 года, "Об установлении границ муниципального образования "Апшеронский район", наделении его статусом муниципального образования, образовании в его составе муниципальных образований - городских и сельских поселений и установлении их границ".

В период подготовки проекта оспариваемого закона Советом народных депутатов Майкопского района при внесении его в Государственный Совет - Хасэ РА на рассмотрение границы с Апшеронским районом полностью соответствовали Акту согласования административных границ от 30.03.2004 года.

Однако Государственным Советом - Хасэ РА в нарушение проведенных предварительных согласований границ Майкопского и Апшеронского районов, без проведения каких-либо дополнительных уточнений и согласований прохождение границ Майкопского района в районе дороги плато Лаго-Наки и соответственно их картографическое описание были установлены с отличием от согласованных границ.

При этом при принятии в последующем Государственным Советом - Хасэ РА Закона РА N 283 от 30.12.2004 года "О наделении муниципального образования "Майкопский район" статусом муниципального района, об образовании и наделении статусом поселений муниципальных образований в его составе и установлении их границ" границы Даховского сельского поселения Майкопского района (приложение N 7 к закону) в том месте, где они одновременно являются границей между Майкопским и Апшеронским районами, были отражены именно так, как это было предусмотрено в Акте согласования административной границы от 30.03.2004 года.

Таким образом, закон РА N 271 от 01.12.2004 года в указанной выше части находится в противоречии как с законом РА N 283 от 30.12.2004 года, так и с законом Краснодарского края N 747-КЗ от 02.07.2004 года.

При этом в соответствии с названными выше законами РА N 283 и Краснодарского края N 747-КЗ территория Даховского сельского поселения Майкопского района граничит с Апшеронским районом, а с учетом закона N 271 РА территория этого поселения входит в состав поселения Апшеронского района.

Между тем в соответствии со ст. 11 (п. 1 пп. 13) Федерального закона от 6.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" территория поселения не может входить в состав территории другого поселения.

Таким образом, имеет место несоответствие в оспариваемой части закона Республики Адыгея Федеральному закону.

Согласно требованиям ФЗ N 78-ФЗ "О землеустройстве", а также принятого в его развитие п. 7 Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.07.2002 года N 514, схемы землеустройства территорий субъектов РФ, схемы землеустройства муниципальных образований и других административно-территориальных образований утверждаются соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления при наличии необходимых согласований.

Помимо этого, в пп. 8, 9 Положения о проведении территориального землеустройства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 года N 396, указано, что межевание объектов землеустройства представляет собой установление границ муниципальных и других административно-территориальных образований, а также земельных участков. Работы по межеванию объектов землеустройства включают в себя, помимо прочего, определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование с лицами, права которых могут быть затронуты.

Невыполнение данных требований законодательства привело к указанным выше нарушениям федерального закона.

Относительно границ муниципальных образований Майкопского и Мостовского районов в окрестностях пос. Трехречного.

Между Адыгейской автономной областью и Краснодарским краем в 1971 году были проведены картографические согласования границ (без описания границ). В 1979 году аналогичные согласования проведены между Майкопским и Мостовским районами.

Акт согласования административной границы между Мостовским и Майкопским районами составлен 17.06.2003 года.

Все проведенные согласования свидетельствуют о том, что пос. Трехречный относится де-юре к территории Мостовского района.

Кроме того, более десяти лет в отношении п. Трехречного действовали соглашения между Мостовским и Майкопским районами о принципах и порядке землепользования между ними на его территории, заключенные в 1993 г. и 1997 г. Данные соглашения не оспаривали территориальную целостность Мостовского района, и пос. Трехречный по данным соглашениям не мог считаться территорией РА.

В ходе проведения землеустроительных работ с уточнением границ между Майкопским и Мостовским районами 26.11.2003 года был проведен сход граждан п. Трехречного, на котором, помимо прочего, был поставлен вопрос о территориальном переподчинении поселка из Мостовского района в Майкопский. Сход граждан принял по данному вопросу положительное решение.

Вместе с тем требования ч. 2 ст. 12 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" о необходимости учета мнения представителя органа местного самоуправления Мостовского района при решении вопроса об изменении границ муниципальных районов, влекущие отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений к территориям других муниципальных районов, в полном объеме выполнены не были ввиду разногласий о площади территории, которая может быть передана в состав Майкопского района.

Так, акт согласования административных границ между Майкопским и Мостовским районами подписан в начале 2004 года не был, свою позицию по отнесению территории п. Трехречного к Майкопскому району Совет муниципального образования "Мостовской район" не высказал.

Несмотря на это, как в проекте, подготовленном Советом народных депутатов Майкопского района, так и при его рассмотрении в Государственном Совете - Хасэ РА с последующим принятием в качестве закона РА, предусмотрено отнесение земель вокруг пос. Трехречного к Майкопскому району.

Законом Краснодарского края N 777-КЗ от 16.09.2004 года "Об установлении границ муниципального образования Мостовской район, наделении его статусом муниципального района, образовании в его составе муниципальных образований - городских и сельских поселений и установлении его границ" отсутствует подробное картографическое описание границ данного района с Майкопским районом, есть лишь общее указание, что данная граница проходит по границе между Краснодарским краем и Республикой Адыгея, с фактическим отнесением земель в районе пос. Трехречного к Майкопскому району, хотя и в меньшем размере, чем в законе РА N 271.

Ввиду невыполнения требований ФЗ N 78-ФЗ "О землеустройстве", а также принятого в его развитие п. 7 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.07.2002 года N 514, и п. 8, 9 Положения о проведении территориального землеустройства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 года N 396 о согласовании и утверждении землеустроительной документации, а также требований ч. 2 ст. 12 ФЗ-131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 года, выразившихся в отсутствии учета мнения представительного органа муниципального образования Мостовской район при изменении границ, влекущих отнесение входящих в состав поселений к территориям других муниципальных районов, также допущены нарушения требований ст. 11 п. 1 пп. 13 ФЗ-131, в соответствии с которым территория поселения не может входить в состав территории другого поселения.

При таких обстоятельствах суд считает, что Закон РА N 271 от 01.12.2004 года в части, оспоренной прокурором, подлежит признанию недействующим со дня его принятия ввиду нарушения процедуры его принятия.

Доводы представителей Президента РА, Советов народных депутатов муниципальных образований "Майкопский район" и "Мостовской район" о том, что требования прокурора не подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции, несостоятельны.

Согласно ст. 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействующим полностью или в части принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта органа государственной власти.

Не подлежат рассмотрению в суде заявления об оспаривании нормативно-правовых актов, проверка конституционности которых отнесена исключительно к компетенции Конституционного Суда РФ.

В заявлении прокурора ставится вопрос исключительно о нарушении Государственным Советом - Хасэ требований о процедуре принятия закона в части установления границ без проведения соответствующих согласований, установленных федеральным законодательством.

Разрешение этого вопроса находится в компетенции суда.

Кроме того, доводы представителя Президента РА о том, что к данным правоотношениям должны применяться исключительно нормы Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" без учета требований законодательства о землеустройстве, являются несостоятельными, поскольку установленное в ст. 85 вышеуказанного закона требование об определении картографического описания границ предполагает обязательное введение землеустроительных работ с согласованием границ между сопредельными землепользователями, в том числе если они являются муниципальными образованиями.

Поскольку судом установлено наличие указанных прокурором нарушений при принятии оспариваемого нормативного акта, заявление прокурора считать подлежащим удовлетворению.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 26 ч. 1 п. 2, ст. 198 ГПК РФ, Верховный Суд Республики Адыгея решил:

заявление заместителя прокурора Республики Адыгея удовлетворить.

Абзацы 57 - 59, 173 Картографического описания границ муниципального образования "Майкопский район" (приложение N 2 к Закону РА "О муниципальном образовании "Майкопский район" и установлении его границ"), а также их графическое отображение на Карте-схеме границ муниципального образования "Майкопский район" РА (приложение N 1 к Закону РА "О муниципальном образовании "Майкопский район" и установлении его границ"), связанные с установлением границ Майкопского района с Апшеронским районом в месте прохождения автодороги на плато Лаго-Наки и Майкопского района с Мостовским районом в окрестностях п. Трехречного, - признать недействующими со дня принятия данного закона.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня вынесения, через Верховный Суд Республики Адыгея.

Председательствующий по делу судья Верховного Суда Республики Адыгея

Мейстер В. М.