Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 10 августа 2021 г. по делу N 8а-15496/2021[88а-19590/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Иванова А.Е, Шелудько В.В.

рассмотрела кассационную жалобу Леонова Н.В. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 2 марта 2021 года, которым отменено решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 3 сентября 2020 года по административному исковому заявлению Леонова Н.В. к администрации муниципального образования г. Краснодар, департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар о признании незаконным постановления.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Леонов Н.В. обратился в Прикубанский районный суд г. Краснодара с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования г. Краснодар (далее - администрация), департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар (далее - департамент) об оспаривании действий.

В обоснование своих требований Леонов Н.В. указал, что с 2013 года является собственником земельного участка с кадастровым номером N по адресу: "адрес" (далее - спорный земельный участок). Постановлением администрации от 12 декабря 2008 года N (далее - оспариваемое постановление) утвержден проект планировки территории (далее - Проект) для ведения личного подсобного хозяйства (далее - ЛПХ) в районе "данные изъяты". В соответствии с Проектом спорный земельный участок расположен в зонах ЛПХ, объектов торговли и бытового обслуживания, зеленых насаждений общего пользования, объектов инженерного обеспечения и зоне улиц, дорог и проездов, а также установлены красные линии. По заявлению административного истца были внесены изменения в Правила землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) и генеральный план Краснодара. Спорный земельный участок расположен согласно данным документам в производственной зоне. Тем самым Проект не соответствует документам территориального планирования.

В целях использования спорного земельного участка по назначению Леонов Н.В. обратился в департамент с заявлением о выдаче ему разрешения на строительство нежилого здания складского назначения (далее - спорный объект), что соответствует виду разрешенного использования участка. Однако письменным ответом от 16 июля 2020 года N (далее - оспариваемый отказ) ему отказано в выдаче разрешения на строительство, поскольку строительство объекта не соответствует виду разрешенного использования спорного земельного участка - для сельскохозяйственного использования.

Просил признать оспариваемые постановление и отказ незаконными, возложить на администрацию в лице департамента обязанность выдать разрешение на строительство спорного объекта.

Решением Прикубанского районного суда г. Краснодара от 3 сентября 2020 года административные исковые требования Леонова Н.В. удовлетворены в полном объеме.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 2 марта 2021 года решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 3 сентября 2020 года отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административного иска Леонову Н.В. отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 28 мая 2021 года, и дополнении к ней Леонов Н.В. ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 2 марта 2021 года и оставлении в силе решения суда первой инстанции. Выражает несогласие с выводами суда апелляционной инстанции о несоблюдении им процедуры выдачи разрешения на строительство. Полагает, что установление красных линий по сформированному и находящемуся в собственности земельному участку не предусмотрено. Строительство спорного объекта соответствует виду разрешенного использования спорного земельного участка. Согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (далее - ИСОГД) Краснодара спорный земельный участок расположен в производственной зоне П, в которой одним из видов разрешенного использования является - под склады.

Определением судьи от 21 июня 2021 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Административный истец надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явился. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) Четвертый кассационный суд общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав доклад, объяснения представителя административного истца Дубянской А.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя администрации и департамента Михайловой К.М, возражавшей против доводов жалобы, проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера при рассмотрении настоящего дела допущены судом апелляционной инстанции.

Как видно из обжалуемых судебных актов и материалов административного дела, Леонов Н.В. является собственником спорного земельного участка.

В целях использования спорного земельного участка под строительство спорного объекта Леонов Н.В. неоднократно обращался в администрацию, департамент с заявлениями об изменении вида разрешенного использования, о выдаче ему разрешения на строительство.

В частности, 23 октября 2018 года решением городской Думы Краснодара N п. 10 утверждено изменение в генеральный план Краснодара в отношении спорного земельного участка (л. д. 26).

Из ответа департамента от 2 марта 2020 года N (л. д. 23 - 25) следует, что согласно генеральному плану Краснодара, утвержденному решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года N п. 15 с внесенными изменениями решением городской Думы Краснодара от 23 октября 2018 года N п. 10, спорный земельный участок расположен в производственной зоне (зоне промышленно-производственных предприятий). В соответствии с ПЗЗ, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N, с внесенными изменениями решением городской Думы Краснодара от 27 июня 2019 года N п. 29, спорный земельный участок расположен в производственной зоне (П).

Оспариваемым постановлением утвержден Проект, согласно которому спорный земельный участок находится в зонах ЛПХ, объектов торговли и бытового обслуживания, зеленых насаждений общего пользования, объектов инженерного обеспечения, улиц, дорог и проездов.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель административного истца отказался от административного иска в части признания незаконным оспариваемого постановления.

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 157 КАС РФ изложенное в письменной форме заявление об отказе от административного иска приобщается к административному делу, о чем указывается в протоколе судебного заседания.

В случае принятия судом отказа от административного иска сторон суд выносит определение, которым одновременно прекращается производство по административному делу полностью или в соответствующей части.

Пунктом 3 части 1 статьи 194 КАС РФ, если иное не установлено данным Кодексом, суд прекращает производство по административному делу в случае, если административный истец отказался от административного иска и отказ принят судом.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе отменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции полностью либо в части и оставить заявление без рассмотрения либо прекратить производство по административному делу.

Административный истец реализовал предоставленное ему процессуальным законом право на отказ от административного иска. Оснований для непринятия отказа от административного иска судебная коллегия не усматривает, в связи с чем отменяет решение суда первой инстанции и производство по делу прекращает в указанной части.

Согласно статье 2 ГрК РФ градостроительная деятельность направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Как видно из материалов дела, генеральный план и ПЗЗ приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования.

Согласно ИСОГД спорный земельный участок расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами за границами г. Краснодар - Ж.1.2 и в производственной зоне.

В соответствии с частями 1, 15 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, с учетом которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков. Каждый градостроительный регламент действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1 - 3 статьи 36 ГрК РФ).

Из оспариваемого ответа администрации видно, что строительство спорного объекта невозможно из-за несоответствия виду разрешенного использования спорного земельного участка - для сельскохозяйственного использования.

Вместе с тем материалами дела (генеральный план, ПЗЗ, сведения ИСОГД) подтверждается, что спорный земельный участок находится в производственной зоне (П) с основным видом разрешенного использования - склады (размещение сооружений, имеющих назначение по временному хранению, распределению и перевалке грузов (за исключением хранения стратегических запасов), не являющихся частями производственных комплексов, на которых был создан груз: промышленные базы, склады, погрузочные терминалы и доки, нефтехранилища и нефтеналивные станции, газовые хранилища и обслуживающие их газоконденсатные и газоперекачивающие станции, элеваторы и продовольственные склады, за исключением железнодорожных перевалочных складов.

В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом.

Перечень оснований, при наличии которых уполномоченный орган имеет право отказать в выдаче разрешения на строительство, содержится в части 13 статьи 51 ГрК РФ; к ним относятся: отсутствие документов, предусмотренных частью 7 названной статьи; несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Указанный перечень оснований является исчерпывающим.

В данном случае судом установлено, что спорный земельный участок относится к категории земель населенных пунктов и имеет вид разрешенного использования - под склад.

Красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ). В рассматриваемом случае красные линии в районе спорного земельного участка утверждены оспариваемым постановлением.

Действительно, согласно пункту 11 статьи 1 ГрК РФ красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов. Между тем статья 23 ГрК РФ не предусматривает, что границы функциональных зон устанавливаются по красным линиям. Напротив, исходя из системного толкования данной статьи и статей 41 - 43 ГрК РФ следует, что даже в случае совпадения границ территории общего пользования и функциональной зоны красные линии не являются границами такой зоны, поскольку они устанавливаются различными документами.

Нахождение спорного земельного участка согласно Проекту в границах красных линий не может являться препятствием в рассматриваемом случае для строительства на нем спорного объекта ввиду того, что с момента утверждения Проекта (в 2008 году) были внесены изменения в генеральный план и ПЗЗ, определяющие функциональную зону застройки как производственную.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования административного истца.

Кроме того, поскольку административный истец неоднократно обращался в администрацию по вопросу выдачи разрешения на строительство, суд возложил обязанность на административного ответчика выдать разрешение на строительство как способ восстановления нарушенного права.

С таким выводом суда первой инстанции судебная коллегия по административным делам соглашается, поскольку разрешение споров, вытекающих из публично-правовых отношений, должно обеспечивать баланс частных и публичных интересов.

С учетом перечисленных положений закона и фактических обстоятельств дела судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к убеждению, что суд апелляционной инстанции сделал выводы, не соответствующие обстоятельствам дела, что привело к принятию неправильного судебного акта, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 18 февраля 2021года надлежит отменить.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 2 марта 2021 года отменить.

Решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 3 сентября 2020 года в части оспаривания постановления от 12 декабря 2008 года N "Об утверждении проекта планировки территории для ведения личного подсобного хозяйства в районе "данные изъяты"" отменить.

Принять отказ Леонова Н.В. от административного иска в части оспаривания постановления от 12 декабря 2008 года N "Об утверждении проекта планировки территории для ведения личного подсобного хозяйства в районе "данные изъяты"" и прекратить производство по делу в указанной части.

В остальной части решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 3 сентября 2020 года оставить в силе.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 24 августа 2021 года