Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 15 июня 2001 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Республики Адыгея от 08.10.1997 г. N 54 "О местном самоуправлении"

город Майкоп

от 15 июня 2001 года

Конституционный Суд Республики Адыгея в составе Председателя Беретаря Т.А., судей Кулинченко О.М., Купина В.А., с участием представителя стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Республики Адыгея, - Фатина А.Л., начальника отдела по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Прокуратуры Республики Адыгея, старшего советника юстиции, представителя Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея - Хаджимовой С.Ш., исполняющей обязанности начальника правового управления аппарата Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, руководствуясь статьей 101 (подпункт "а" пункта 1) Конституции Республики Адыгея, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, статьями 36, 83, 84, 85 Конституционного закона Республики Адыгея "О Конституционном Суде Республики Адыгея", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений Закона Республики Адыгея от 08.10.1997 г. N 54 "О местном самоуправлении".

Поводом к рассмотрению послужил запрос Прокурора Республики Адыгея о проверке конституционности следующих положений Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении": пункт 2 части 4 статьи 12, пункт 23 части 1 статьи 7, пунктов 1, 2 части 1, пунктов 1 и 2 части 2 статьи 20, часть 2 статьи 23.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Адыгея указанные в запросе нормы.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Беретаря Т.А., объяснения представителей сторон, выступления приглашенных на заседание представителей: от Министерства внутренних дел Республики Адыгея - Чич Н.А., от Министерства по вопросам местного государственного управления Республики Адыгея - Сапиева Ю.А., исследовав представленные документы, Конституционный Суд Республики Адыгея установил:

1. В запросе Прокурора Республики Адыгея оспаривается конституционность следующих положений Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении", принятого Государственным Советом - Хасэ Республики Адыгея 8 октября 1997 года (с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Республики Адыгея от 5 июля 1999 года и 27 ноября 2000 года): о праве общественных и политических объединений граждан, зарегистрированных на данной территории, и местных отделений республиканских объединений и партий вносить проекты устава и предложения по нему в представительный орган местного самоуправления (пункт 2 части 4 статьи 12); о даче согласия органом местного самоуправления на назначение, перевод и увольнение участкового инспектора органа внутренних дел (пункт 23 части 1 статьи 7); о главе муниципального образования и его заместителе, которыми могут быть избраны лишь граждане, проживающие на территории микрорайона или сельского (поселкового) округа (пункты 1, 2 части 1, пункты 1, 2 части 2 статьи 20); о численном составе представительного органа местного самоуправления не менее семи человек (часть 2 статьи 23).

По мнению Прокурора Республики Адыгея, эти нормы Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" противоречат положениям Конституции Республики Адыгея и федеральному законодательству.

2. Согласно Конституции Республики Адыгея (пункт 3 статьи 6) законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Республике Адыгея, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Адыгея и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации либо по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Адыгея.

Установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и Республики Адыгея. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Следовательно, нормативный правовой акт Республики Адыгея, регулирующий вопросы организации местного самоуправления в Республике Адыгея, не должен противоречить федеральному законодательству и Конституции Республики Адыгея.

Статьей 8 Конституции Республики Адыгея установлено, что в Республике Адыгея признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, самоуправление обеспечивает возможность самостоятельного решения населением вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций, выборные органы самоуправления и уполномоченные ими лица действуют самостоятельно, вмешательство в законную деятельность органа местного самоуправления не допускается. К вопросам местного значения относятся принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением (подпункт 1 пункта 2 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления").

По смыслу приведенных нормативных положений население муниципальных образований вправе решать непосредственно или через органы местного самоуправления все вопросы местного значения, к которым относится также и внесение проекта устава муниципального образования. Согласно пункту 2 статьи 8 вышеназванного Федерального закона устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Как видно из содержания Федерального закона, он не предусматривает право общественных и политических объединении граждан на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Такое право общественных и политических объединений граждан также не предусмотрено Конституцией Республики Адыгея. Следовательно, положения пункта 2 части 4 статьи 12 Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" не соответствуют Конституции Республики Адыгея, ее статьям 6, 8, 96.

3. В пункте 23 части 1 статьи 7 Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" закрепляется право органа местного самоуправления на участие в назначении, переводе и увольнении участкового инспектора органа внутренних дел.

Конституция Республики Адыгея закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 8, пункт 1), местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения. Однако эти положения нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных установлений. Так, органы государственной власти не должны вмешиваться в дела местного самоуправления, так же как органы местного самоуправления не должны вторгаться в деятельность органов государственной власти, поскольку они не входят в систему органов государственной власти.

Согласно Закону Российской Федерации "О милиции" органы внутренних дел отнесены к государственным органам исполнительной власти и входят в систему МВД Российской Федерации. Положение оспариваемой нормы о том, что согласование назначения, перевода и увольнения участкового инспектора органа внутренних дел относится к полномочиям органов местного самоуправления, является неправомерным вторжением в полномочия руководителя органа внутренних дел, несущего ответственность за его деятельность, и лишает руководителя возможности действовать самостоятельно в пределах своих полномочий.

Согласно Конституции Республики Адыгея (статья 96) местное самоуправление осуществляется гражданами Республики Адыгея в сельских поселениях и микрорайонах городов.

Местная государственная власть осуществляется в административно- территориальных единицах (район, город республиканского значения).

Руководство милицией в районах и городах Республики Адыгея осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые на должность министром внутренних дел Республики Адыгея по согласованию с соответствующими представительными органами (Советами народных депутатов) городов и районов.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закон Российской Федерации "О милиции" не предусматривают право органов местного самоуправления на участие в назначении, переводе и увольнении участкового инспектора милиции. Следовательно, положения пункта 23 части 1 статьи 7 Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" не соответствуют Конституции Республики Адыгея, ее статьям 6, 7, 8.

4. Конституция Российской Федерации относит к основам конституционного строя Российской Федерации положение о том, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 6). При этом, в соответствии с пунктом 2 статьи 20 Конституции Республики Адыгея государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Принцип равенства в полной мере относится и к регулированию права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (активное и пассивное избирательное право), предусмотренного статьей 31 Конституции Республики Адыгея. Закрепление в статье 20 (пункты 1, 2 части 1, пункты 1, 2 части 2) Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" иных условий приобретения гражданами избирательного права, чем это установлено Конституцией Республики Адыгея и федеральными законами, является нарушением этого принципа. Конституция Республики Адыгея гарантирует каждому, кто законно находится на территории Республики Адыгея, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Согласно статье 55 (пункт 3) Конституции Российской Федерации ограничение прав и свобод человека и гражданина, в том числе закрепленных в ее статье 27, может устанавливаться федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ни по одному из указанных оснований действующее федеральное законодательство не устанавливает ограничений в зависимости от места жительства применительно к возможности занятия гражданином Российской Федерации должности главы или заместителя главы муниципального образования. Тем более, их не вправе ввести законодатель субъекта Российской Федерации.

Таким образом, устанавливая в качестве основания для занятия должности главы муниципального образования, заместителя главы муниципального образования микрорайона, сельского (поселкового) округа требование проживания гражданином на соответствующей территории, республиканский законодатель вводит ограничение, не согласующееся с положениями Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьями 26 (пункт 1), 31 Конституции Республики Адыгея.

5. Согласно части 2 статьи 23 Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, но не может быть менее семи человек. Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (подпункт "н" пункта 1 статьи 54 Конституции Республики Адыгея). При этом Конституция Республики Адыгея и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" непосредственно закрепляют, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления, а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления, количественный состав и срок полномочий устанавливается уставом соответствующего муниципального образования.

Из этого следует, что установление Законом Республики Адыгея предельного минимального числа депутатов представительного органа местного самоуправления не менее семи человек недопустимо, поскольку ограничивает право местного самоуправления самостоятельно в своих уставах определять количественный состав представительных органов местного самоуправления с учетом размеров территории населенных пунктов и поселений, численности населения и других особенностей муниципального образования.

Таким образом, часть 2 статьи 23 Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" в части, касающейся установления минимального количества депутатов представительного органа местного самоуправления не менее семи человек, лишает муниципальные образования Республики Адыгея права самостоятельно в своих уставах устанавливать количественный состав депутатов представительного органа местного самоуправления, что не соответствует Конституции Республики Адыгея, ее статьям 7 (пункт 1) и 8 (пункт 1).

Недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления.

Следовательно, конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, обеспечивающих решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законом Республики Адыгея.

На основании изложенного и руководствуясь частями 1 и 2 статьи 71, частями 1, 2, 5 статьи 72, статьями 73, 85 Конституционного закона Республики Адыгея "О Конституционном Суде Республики Адыгея", Конституционный Суд Республики Адыгея постановил:

1. Признать положение пункта 2 части 4 статьи 12 Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" о праве общественных и политических объединений граждан, зарегистрированных на территории муниципального образования, и местных отделений республиканских отделений и партий внесения проекта устава и предложений по нему в представительный орган местного самоуправления не соответствующим Конституции Республики Адыгея, ее статьям 6, 8 и 96.

Признать положение пункта 23 части 1 статьи 7 Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" о наделении органов местного самоуправления правом участия в назначении, переводе и увольнении участкового инспектора органа внутренних дел не соответствующим Конституции Республики Адыгея, ее статьям 6, 7, 8.

Признать положения пунктов 1, 2 части 1, пунктов 1, 2 части 2 статьи 20 Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" в части установления для глав муниципальных образований и их заместителей требования обязательного проживания на территории соответствующего микрорайона города, сельского поселения, сельского (поселкового) округа как условие избрания на эти должности не соответствующими Конституции Республики Адыгея, ее статье 6, статьям 26 (пункт 1), 31.

Признать положение части 2 статьи 23 Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" в части установления предельного минимального числа депутатов представительного органа местного самоуправления не менее семи человек не соответствующим Конституции Республики Адыгея, ее статье 6, статье 8 (пункт 1).

2. Признанные неконституционными положения Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" утрачивают силу с момента провозглашения настоящего Постановления.

3. Согласно части 1 статьи 77 Конституционного закона Республики Адыгея "О Конституционном Суде Республики Адыгея" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

4. Данное Постановление подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Республики Адыгея" и республиканских газетах "Советская Адыгея" и "Адыгэ макъ".

Конституционный Суд Республики Адыгея

N 2-П