Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2021 г. по делу N 8а-24006/2021[88а-23461/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Васляева В.С, судей Гайдарова М.Б. и Софронова В.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Кадырова ФИО7 на решение Орловского областного суда от 10 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 мая 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Кадырова ФИО8 к правительству Орловской области о признании недействующими пунктов 2, 12 и 13 Порядка предоставления субсидий за счет средств областного бюджета юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных, межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении, в целях возмещения потерь в доходах перевозчикам в результате предоставления льгот по проезду отдельным категориям граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области, утвержденного постановлением правительства Орловской области от 14 марта 2018 года N 90 (в редакции от 8 июля 2020 года).

Заслушав доклад судьи Васляева В.С, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Никоноровой О.Е. об оставлении обжалуемых судебных решений без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением правительства Орловской области от 14 марта 2018 года N 90 утвержден Порядок предоставления субсидий за счет средств областного бюджета юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных, межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении, в целях возмещения потерь в доходах перевозчикам в результате предоставления льгот по проезду отдельным категориям граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области (далее-Порядок).

Пунктом 2 Порядка предусмотрена возможность получения перевозчиками субсидии в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных законом Орловской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год, для обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта.

Сумма предоставляемой субсидии определяется по формуле, расчет которой урегулирован п. 12 названного Порядка.

Индивидуальный предприниматель Кадыров А.Р. осуществляет перевозки по социально значимым маршрутам регулярных перевозок муниципальной маршрутной сети города Орла и является получателем вышеуказанной субсидии.

Поскольку, по мнению административного истца, утвержденный Порядком в оспариваемой части расчет сумм субсидий не позволяет компенсировать перевозчикам в полном объеме недополученные доходы, так как имеет ограничение по установлению лимитов бюджетных обязательств, Кадыров А.Р. обратился в суд с настоящим административным иском.

Решением Орловского областного суда от 10 февраля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 мая 2021 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, направленной 6 августа 2021 года и поступившей 20 августа 2021 года в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции, Кадыров А.Р, не соглашаясь с принятыми по делу судебными актами, просит об их отмене ввиду допущенных нарушений норм материального права и несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела, принятии по делу нового решения об удовлетворении административных исковых требований.

Со ссылкой на положения ст. 15 и ч. 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации указывает на то, что утвержденный оспариваемым Порядком расчет сумм субсидий не позволяет компенсировать ему, как перевозчику, в полном объеме недополученные доходы.

Кроме того, считает, что в рассматриваемой ситуации имело место нарушение процедуры принятия нормативного правового акта в части отсутствия оценки регулирующего воздействия соответствующего проекта.

На кассационную жалобу от правительства Орловской области поступили письменные возражения, в которых указывается на отсутствие оснований для ее удовлетворения.

Определением судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 30 августа 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции.

О времени и месте рассмотрения дела иные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. Руководствуясь ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ч. 2 ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений при рассмотрении настоящего административного дела судами нижестоящих инстанций не допущено.

В силу ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно ч. 7 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к выводу, с которым согласилась судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, о том, что оспариваемый нормативный акт соответствует нормам федерального и регионального законодательства, принят административным ответчиком в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением процедуры, порядка, формы его принятия и права Кадырова А.Р. его принятием в оспариваемой части не нарушаются.

Изложенная позиция судов основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Согласно пп. 24 п. 2, п.п. 3.1 и 5 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится в том числе решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания ряда категорий граждан.

В силу ст. 26.3.1 названного Федерального закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации получателем бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) признается орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом.

Из содержания п. 1 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

Исходя из пп. 2 п. 3 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять, в частности, цели, условия и порядок предоставления субсидий.

Суды нижестоящих инстанций, проверяя законность оспариваемых положений оспариваемого нормативного правового акта, пришли к выводу о том, что Кадыров А.Р. является субъектом возникших отношений, так как оказывает услуги по перевозке пассажиров по социально значимым маршрутам регулярных перевозок.

Оспариваемые положения приняты уполномоченным органом, в пределах компетенции, установленной нормами федерального и регионального законодательства, установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды исходили из следующего.

Индивидуальный предприниматель Кадыров А.Р. (перевозчик) осуществляет перевозки пассажиров по маршрутам регулярных перевозок муниципальной маршрутной сети города Орла, по маршрутам N 28 "Мегакомплекс ГРИНН-улица Цветаева", N 48 "переулок Южный - Госуниверситет УНПК", N 12 "улица Планерная - улица Цветаева".

На него возложена обязанность осуществлять перевозку пассажиров по регулируемому тарифу с предоставлением права льготного проезда отдельным категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, Орловской области на условиях Единого социального проездного билета (ЕСПБ), а также с предоставлением права проезда на основании проездных билетов длительного пользования в соответствии с муниципальными правовыми актами, что следует из содержания п. 6.1.8 муниципальных контрактов от 1 ноября 2018 года N 51, от 2 сентября 2019 года N 67, от 27 ноября 2019 года N 79.

При этом, между ним и департаментом строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области заключены договоры на предоставление субсидии за счёт областного бюджета по предоставлению из областного бюджета субсидии в целях возмещения недополученных доходов, связанных с предоставлением льгот по проезду отдельным категориям граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области, в соответствии с размерами доведенных лимитов.

Вышеназванный Порядок разработан в рамках государственной программы Орловской области "Развитие транспортной системы в Орловской области", утверждённой постановлением Правительства Орловской области от 15 января 2019 года N 8 "Об утверждении государственной программы Орловской области "Развитие транспортной системы в Орловской области", и регламентирует порядок предоставления субсидий за счёт средств областного бюджета юридическим лицам, в том числе некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных, межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении, в целях возмещения потерь в доходах перевозчикам в результате предоставления льгот по проезду отдельным категориям граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области.

Давая оценку оспариваемым положениям, суды исходили из того, что они каких-либо обязанностей для субъектов предпринимательской деятельности не устанавливают, порядок предоставления субсидий за счёт средств областного бюджета в связи с осуществлением определённой деятельности не регулирует вопросы установления мер ответственности за нарушение нормативных правовых актов Орловской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, поэтому при принятии и разработке оспариваемого постановления Правительства области оценка регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта не предусмотрена.

Кроме того, судами отмечено, что для перевозчика предоставление льгот на проезд, утверждённых в установленном порядке, приобретает характер обязанности только при наличии договорных отношений, включающих согласование возмещения перевозчику затрат на перевозку льготных категорий пассажиров, осуществляющего регулярные перевозки.

В связи с изложенным, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов нижестоящих инстанций.

Судами нижестоящих инстанций правомерно отклонен довод о необходимости проведения в рассматриваемой ситуации уполномоченными органами государственной власти Орловской области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающих, изменяющих или отменяющих ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Вопреки доводам кассационной жалобы, такая оценка проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации, однако оспариваемое постановление от 14 марта 2018 года N 90 в части признания недействующими отдельных положений названного Порядка каких-либо запретов и ограничений для ведения административным истцом предпринимательской деятельности не содержит, последний не лишен права осуществлять такую деятельность.

Доводы кассационной жалобы не содержат правовых оснований к отмене обжалуемых решений, поскольку не опровергают выводы судов, а сводятся к изложению правовой позиции административного истца, выраженной в судах нижестоящих инстанций, являвшейся предметом исследования и нашедшей верное отражение и правильную оценку в обжалуемых судебных актах.

Позиция автора кассационной жалобы основана на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, не содержит оснований, предусмотренных ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которые могли быть поводом к отмене обжалуемых судебных актов.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Орловского областного суда от 10 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 мая 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Кадырова ФИО9 - без удовлетворения.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 сентября 2021 года.

Председательствующий

Судьи