Решение Верховного Суда Республики Адыгея от 2 марта 2012 г. N 3-1/2012 О признании противоречащей федеральному законодательству часть 7 статьи 3 Закона Республики Адыгея от 29 декабря 2011 г. N 69 "О регулировании отдельных вопросов в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси"

Решение Верховного Суда Республики Адыгея
от 2 марта 2012 г. N 3-1/2012

Верховный суд Республики Адыгея в составе: председательствующего - судьи Григоровой Ж.В., при секретаре Джанхот Т.Н.,

с участием заявителя прокурора Республики Адыгея Мугу А.Х.,

представителя заинтересованного лица Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея по доверенности Кулаковой Н.И.,

представителя заинтересованного лица Главы Республики Адыгея по доверенности Гильдельбаум М.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Прокурора Республики Адыгея об оспаривании нормативного правового акта, установил:

Прокурор Республики Адыгея обратился с заявлением в суд и просил признать часть 7 статьи 3 Закона Республики Адыгея от 29.12.2011 г. "О регулировании отдельных вопросов в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси" противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению с момента вынесения решения. При этом указал, что 29.12.2011 г. Государственным Советом - Хасэ Республики Адыгея принят Закон Республики Адыгея "О регулировании отдельных вопросов в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси". Указанный закон является нормативным правовым актом Республики Адыгея, опубликован в установленном порядке. Между тем, в ходе правового анализа указанного закона Прокуратурой Республики Адыгея было установлено, что отдельные его нормы противоречат федеральному законодательству и содержат коррупциогенные факторы. Так, частью 7 статьи 3 Закона Республики Адыгея "О регулировании отдельных вопросов в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси" установлено, что плановые и внеплановые проверки проводятся на основании приказа руководителя уполномоченного органа или лица, его замещающего. При этом приказ должен содержать определенные требования, указанные в законе. Однако в соответствии с федеральным законодательством субъекту Российской Федерации не предоставлено право изменения установленных федеральным законодательством требований к содержанию приказа для проведения плановой или внеплановой проверки, в то время как закон субъекта не предусматривает ряд обязательных требований к указанию в приказе. В связи с чем оспариваемое положение Закона Республики Адыгея содержит в себе коррупциогенные факторы, а именно, широта дискреционных полномочий, выразившаяся в отсутствии сроков проведения проверок и мероприятий; принятие отдельных норм нормативного правового акта за пределами компетенции. В судебном заседании просил заявленное требование удовлетворить.

Представитель заинтересованного лица Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея с заявленным требованием не согласилась и пояснила, что полагает требование Прокурора Республики Адыгея необоснованными, поскольку принятый закон, и, в частности, оспариваемое положение, не противоречат действующему федеральному законодательству, а дополняет его положения в этой области правового регулирования. Просила в удовлетворении заявленного требования отказать.

Представитель заинтересованного лица Главы Республики Адыгея с заявленным требованием не согласилась, пояснила, что оспариваемое положение закона нельзя рассматривать как самостоятельное, а необходимо рассматривать во взаимосвязи со всеми положениями статьи 3 оспариваемого закона. Поскольку все положения статьи 3 находятся во взаимосвязи друг с другом, то именно в этом контексте необходимо и рассматривать указанные положения. В связи с чем считает требования заявителя необоснованными и просит в удовлетворении заявленных требований отказать.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд считает заявленные Прокурором Республики Адыгея требования обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частями 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частью второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно ст. 4 Федерального закона Российской Федерации "О безопасности дорожного движения" от 10.12.1995 г. (с последующими изменениями) определено, что законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов.

В судебном заседании установлено, что 29.12.2011 г. Государственным Советом - Хасэ Республики Адыгея был принят Закон Республики Адыгея "О регулировании отдельных вопросов в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси", который опубликован в республиканской газете "Советская Адыгея" от 06.01.2012 г., в "Собрании законодательства Республики Адыгея" декабрь 2011 г. N 12 и "Ведомостях Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея" от 28.12.2011 г. N 11. В части 7 статьи 3 вышеуказанного закона определен порядок проведения плановых и внеплановых проверок индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси.

Как видно из положений оспариваемой части 7 статьи 3 Закона РА "О регулировании отдельных вопросов в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси" проверки проводятся на основании приказа, в котором должны быть указаны следующие требования:

1) наименование уполномоченного органа;

2) фамилия, имя, отчество, должность должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки;

3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которого проводится;

4) цели, задачи, предмет проверки;

5) правовые основания проведения проверки;

6) перечень мероприятий по контролю, необходимых достижений целей и задач проведения проверки;

7) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

8) даты начала и окончания проведения проверки.

Между тем, как видно из положений ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (с последующими изменениями) особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении государственного контроля федерального государственного транспортного надзора (в области автомобильного транспорта).

В силу положений п. 1 ч. 2 ст. 4 вышеуказанного закона к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), относится разработка и реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 5 вышеназванного закона к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим региональный государственный контроль (надзор) относится реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и соблюдение законодательства Российской Федерации в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Таким образом, анализ вышеприведенных норм федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что перечень требований, которые должен содержать приказ о проведении плановых или внеплановых проверок в оспариваемом Законе Республики Адыгея "О регулировании отдельных вопросов в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси" должен соответствовать требованиям, указанным в федеральном законе, без исключения каких-либо полномочий.

В судебном заседании представителями заинтересованных лиц утверждалось, что положения федерального законодательства оспариваемым положением Закона Республики Адыгея не нарушены, поскольку тот перечень требований, который указан в ч. 7 ст. 3 Закона Республики Адыгея "О регулировании отдельных вопросов в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси" принят в порядке реализации прав субъектов определять порядок осуществления контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, установленных федеральным законом. При этом, оспариваемые положения закона необходимо рассматривать во взаимосвязи со всеми положениями статьи 3 оспариваемого закона, а не самостоятельно, поскольку ч. 3 ст. 3 Закона Республики Адыгея "О регулировании отдельных вопросов в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси" указывает на то, что проверки, указанные в законе проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 26.12.2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

С указанным доводом суд не считает возможным согласиться.

Так, согласно частей 17 и 18 ст. 9 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" определено, что к правоотношениям, связанным с осуществлением контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по оказанию услуг по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси, требований, установленных частью 16 настоящей статьи, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 г. "О защите прав юридических и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Порядок осуществления контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, установленных частью 16 настоящей статьи, определяется законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 14 Федерального закона от 26.12.2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (с последующими изменениями) проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя органа государственного контроля (надзора) устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) органа муниципального контроля указываются:

1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими деятельности;

4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;

6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

7) перечень административных регламентов по осуществлению государственного контроля (надзора), осуществлению муниципального контроля;

8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

9) даты начала и окончания проведения проверки.

Анализ положений федерального законодательства в сфере оказания услуг при перевозке пассажиров и багажа легковыми такси и оспариваемым законом субъекта показал, что Закон Республики Адыгея "О регулировании отдельных вопросов в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси" не содержит следующих сведений, установленных в ч. 1 и 2 ст. 14 Федерального закона от 26.12.2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля":

1) о привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

2) о месте нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими деятельности;

3) о сроках проведения мероприятий;

4) о перечне административных регламентов по осуществлению государственного контроля;

5) о сроках проведения проверки.

Таким образом, федеральным законом определен порядок правового регулирования в данной правовой сфере. Положения оспариваемой части 7 ст. 3 Закона Республики Адыгея "О регулировании отдельных вопросов в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси" не содержат каких-либо новых положений, не конкретизируют положения федерального закона. В связи с чем доводы представителей заинтересованных лиц о том, что указанная правовая норма является реализацией их полномочий в осуществлении права субъекта Российской Федерации на определение порядка осуществления контроля безосновательна, поскольку в оспариваемом положении Закона Республики Адыгея требования к проводимым плановым и внеплановым проверкам деятельности в области оказания услуг перевозки пассажиров и багажа в легковом такси усечены и изложены в ограниченном виде, по сравнению с вышеуказанным федеральным законом.

В связи с чем суд приходит к выводу об обоснованности требований Прокурора Республики Адыгея.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" указано, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится федеральным органом исполнительной власти в области юстиции в порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

Как видно из заключения на предмет антикоррупционной экспертизы от 08.02.2012 г. Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Адыгея на Закон Республики Адыгея от 29.12.2011 г. "О регулировании отдельных вопросов в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси", ряд положений федерального законодательства в области проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа в легковом такси не отражен в ч. 7 ст. 3 оспариваемого Закона РА и поскольку субъекту Российской Федерации не предоставлено право изменения установленных федеральным законодательством требований к содержанию распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении плановой и внеплановой проверки является коррупциогенным фактором.

Согласно подпунктов "а" и "д" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 г. к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил являются: 1) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решений и 2) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти.

При таких обстоятельствах суд считает, что оспариваемая часть 7 ст. 3 Закона Республики Адыгея "О регулировании отдельных вопросов в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси" не соответствует требованиям федерального законодательства, принята с нарушением норм Конституции Российской Федерации, противоречит требованиям действующего федерального законодательства, а, следовательно, не может применяться. В связи с чем требования Прокурора Республики Адыгея обоснованны и подлежат удовлетворению.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.194, 198 ГПК РФ, суд решил:

Заявление Прокурора Республики Адыгея об оспаривании нормативного правового акта удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству часть 7 статьи 3 Закона Республики Адыгея от 29.12.2011 г. "О регулировании отдельных вопросов в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси", недействующей и не подлежащей применению с момента вынесения решения.

Сообщение о принятом решении опубликовать в республиканской газете "Советская Адыгея", "Собрании законодательства Республики Адыгея" и "Ведомостях Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея" после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его вынесения в окончательной форме, то есть с 06.03.2012 г.

Решение вынесено в окончательной форме 05.03.2012 г.

Судья Верховного Суда Республики Адыгея

Ж.В. Григорова