Решение Верховного Суда Республики Адыгея от 15 июля 2008 г. О признании недействующим постановления Кабинета Министров Республики Адыгея от 7 августа 2007 г. N 154 "О Порядке возмещения расходов на оплату жилого помещения с отоплением и освещением, предоставленного педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, в том числе входящих в состав городских поселений, поселках городского типа и городе Адыгейске"

Решение Верховного Суда Республики Адыгея
от 15 июля 2008 г.

Верховный Суд Республики Адыгея в составе

председательствующего - Тхагапсовой Е.А.

при секретаре: Джанхот Т.Н.

с участием заявителя - прокурора Зарецкого А.С.

представителей заинтересованных лиц:

Президента Республики Адыгея - Ожевой С.Х. (по доверенности),

Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея - Сетовой С.Н. (по доверенности),

Кабинета Министров Республики Адыгея - Галактионовой Т.Н. и Долголенко О.В. (по доверенности),

Управления Министерства юстиции РФ по Южному Федеральному округу в Республике Адыгея - Глебовой Т.А. (по доверенности),

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Прокурора Республики Адыгея о признании противоречащим федеральному законодательству постановления Кабинета Министров Республики Адыгея от 27 августа 2007 года N 154 "О Порядке возмещения расходов на оплату жилого помещения с отоплением и освещением, предоставленного педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, в том числе входящих в состав городских поселений, поселках городского типа и городе Адыгейске", установил:

Прокурор Республики Адыгея обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству постановления Кабинета Министров Республики Адыгея от 27 августа 2007 года N 154 "О порядке возмещения расходов на оплату жилого помещения с отоплением и освещением, предоставленного педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, в том числе входящих в состав городских поселений, поселках городского типа и городе Адыгейске" (далее - Постановление).

В обоснование заявления прокурор указал, что оспариваемое Постановление принято вне пределов полномочий, предоставленных высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации - Кабинету Министров Республики Адыгея.

Абзацем 3 части 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" предусмотрено, что педагогические работники образовательных учреждений пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, на первоочередное предоставление жилой площади. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Из текста и смысла федерального закона следует, что порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением жилого помещения с отоплением и освещением педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по нормативному правовому регулированию вышеуказанных общественных отношений федеральным законодательством не предусмотрены.

Из изложенного следует, что принятие постановления Кабинета Министров Республики Адыгея от 27 августа 2007 года N 154 "О Порядке возмещения расходов на оплату жилого помещения с отоплением и освещением, предоставленного педагогическим работникам

проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, в том числе входящих в состав городских поселений, поселках городского типа и городе Адыгейске" находится вне пределов компетенции Кабинета Министров Республики Адыгея.

Кроме того, пунктом 2 Постановления установлено, что возмещение расходов на оплату отопления и освещения жилого помещения производится в соответствии с нормативами, установленными пунктами 2 - 6 приложения к постановлению Кабинета Министров Республики Адыгея от 25 января 2005 года N 11 "Об утверждении нормативов, используемых для исчисления размеров компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Адыгея".

Однако, в решении от 19 марта 2007 года по делу по заявлению Прокурора Республики Адыгея о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими п. 1 ст. 1, п.п. 1, 3 - 7 ст. 2 Закона РА "О предоставлении компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Адыгея", Верховный Суд Республики Адыгея определил, что в отношении педагогических работников нормативы, используемые для исчисления размеров возмещения расходов, связанных с предоставлением бесплатного жилья с отоплением и освещением, устанавливаться не могут.

Данная позиция также подтверждена в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 06 июня 2007 года N 24-Г07-1, которая находит правильным вывод суда первой инстанции о непротиворечии нормам федерального законодательства положений оспариваемого республиканского нормативного правового акта о размерах и условиях предоставления компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг указанным категориям граждан (за исключением педагогических работников).

По изложенным основаниям заявитель просил суд признать Постановление противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не порождающим правовых последствий.

В судебном заседании прокурор настаивал на удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Представители заинтересованных лиц - Президента Республики Адыгея и Кабинета Министров Республики Адыгея требования заявления прокурора признали в части принятия оспариваемого нормативного акта вне пределов полномочий Кабинета Министров Республики Адыгея, поскольку федеральным законодательством предусмотрено, что предоставление социальных льгот педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Регулирование указанных общественных отношений в компетенцию Кабинета Министров Республики Адыгея не входит, но в виду признания решением Верховного Суда Республики Адыгея от 19 марта 2007 года недействующим пункта 1 статьи 1 Закона Республики Адыгея "О предоставлении компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Адыгея", и отсутствия нового законодательного акта, данное Постановление было принято в целях реализации прав на получение льгот и гарантий, предусмотренных федеральным законом, на возмещение расходов по оплате жилого помещения с отоплением и освещением педагогическим работникам республики, работающим в сельской местности. При этом, пунктом 3 Постановления предусмотрено, что оно действует до принятия соответствующего закона Республики Адыгея.

Требования заявления прокурора в части признания незаконным пункта 2 Постановления, которым установлено, что возмещение расходов на оплату отопления и освещения жилого помещения, предоставленного педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности производится в соответствии с нормативами, предусмотренными пунктами 2 - 6 приложения к постановлению Кабинета Министров Республики Адыгея от 25 января 2005 года N 11 "Об утверждении нормативов, используемых для исчисления размеров компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Адыгея", полагали необоснованными. Считали, что решением Верховного Суда Республики Адыгея от 19 марта 2007 года, на которое ссылается прокурор, признана незаконной лишь замена натуральных льгот, предусмотренных законодательством для педагогических работникам, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, на компенсационные выплаты; вопрос о незаконности применения установленных нормативов при возмещении расходов на оплату жилого помещения с отоплением и освещением, вышеназванным судебным решением не разрешался.

Просили заявление прокурора оставить без удовлетворения до принятия законодательным органом Республики Адыгея соответствующего закона.

Представитель заинтересованного лица - Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, полагала требования прокурора обоснованными о признании Постановления недействующим в части принятия его органом, не имеющим на то законных полномочий. Однако, считала заявление прокурора не подлежащим удовлетворению, поскольку в случае признания оспариваемого нормативного акта недействующим, на определенный временной период на территории Республики Адыгея право педагогических работников, работающих в сельской местности, на получение льгот по оплате жилья с отоплением и освещением, будет не реализовано. Указала, что на очередном заседании Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, назначенном на 23 июля 2008 года, в установленном порядке, в первом чтении будет рассматриваться проект Закона Республики Адыгея, регулирующего спорные правоотношения.

Представитель заинтересованного лица - Отдела законодательства и федерального регистра в Республике Адыгея Управления Министерства юстиции РФ по Южному федеральному округу, требования заявления прокурора считала обоснованными, но, в связи с отсутствием в республике законодательного акта, устанавливающего размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам, и в целях недопущения правового вакуума в регулировании указанных правоотношений, просила в удовлетворении заявленных прокурором требований отказать.

Выслушав пояснения заявителя, представителей заинтересованных лиц, изучив и оценив представленные материалы и доказательства, суд находит обоснованным и подлежащим удовлетворению заявление прокурора о признании недействующим постановления Кабинета Министров Республики Адыгея от 27 августа 2008 года N 154 "О Порядке возмещения расходов на оплату жилого помещения с отоплением и освещением, предоставленного педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, в том числе входящих в состав городских поселений, поселках городского типа и городе Адыгейске".

В соответствии с пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации) пользуются правом на получение пенсии за выслугу лет до достижения ими пенсионного возраста, на бесплатную жилую площадь с отоплением освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади. Размер, условия порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Из изложенного следует, что федеральным законодательством прямо предусмотрено, что размер, порядок и условия возмещения расходов, связанных с предоставлением педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья с отоплением и освещением, должны устанавливаться законом субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 ст. 63, подпункту "б" пункта 1 ст. 70 Конституции Республики Адыгея, Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея, является постоянно действующим высшим представительным и законодательным органом государственной власти Республики Адыгея. К ведению Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея относятся: разработка и принятие законов Республики Адыгея и контроль за их исполнением, их официальное толкование.

В силу пункта 1 ст. 1, пункта 1 ст. 11 Закона Республики Адыгея "О Кабинете Министров Республики Адыгея", в систему органов исполнительной власти Республики Адыгея входят министерства, комитеты, иные органы исполнительной власти Республики Адыгея во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Республики Адыгея - Кабинетом Министров Республики Адыгея. Кабинет Министров Республики Адыгея в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение.

Таким образом, анализ вышеуказанных правовых норм показывает, что вопрос законодательного регулирования правоотношений по установлению педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности республики, мер социальной поддержки, связанных с предоставлением бесплатной жилой площади с отоплением и освещением, в компетенцию Кабинета Министров Республики Адыгея не входит.

Положениями статьи 5 Закона Республики Адыгея "О нормативных и иных правовых актах" установлена процедура делегирования нормотворческих полномочий. При этом данной нормой предусмотрено, что делегирование нормотворческих полномочий может происходить внутри системы органов государственной власти Республики Адыгея. В акте о делегировании должно быть указано, какое конкретное нормотворческое полномочие, какому органу и на какой срок делегируется. Издавая нормативный правовой акт в порядке реализации делегированного полномочия, орган обязан сослаться на нормативный правовой акт, которым ему делегировано соответствующее полномочие. В нормативном правовом акте о делегировании должен быть определен порядок компенсации дополнительных материальных и финансовых затрат, которые потребуются для осуществления делегированного нормотворческого полномочия.

В нарушение названного закона, из текста оспариваемого Постановления не следует, каким правовым актом Кабинету Министров Республики Адыгея были предоставлены нормотворческие полномочия по его изданию, а также порядок компенсации дополнительных материальных и финансовых затрат, которые потребуются для осуществления делегированного полномочия.

В соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК РФ, обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности, возлагаются на орган или должностное лицо, принявшее оспариваемый акт.

Между тем, заинтересованным лицом - Кабинетом Министров Республики Адыгея, издавшим Постановление, не представлено доказательств того, что оспариваемый правовой акт был издан в пределах предоставленных ему законом полномочий и с соблюдением требований, предъявляемых к нормативным правовым актам, изданным в порядке реализации делегированного нормотворческого полномочия.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что обжалованное прокурором Постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 27 августа 2007 года N 154 "О порядке возмещения расходов на оплату жилого помещения с отоплением и освещением, предоставленного педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, в том числе входящих в состав городских поселений, поселках городского типа и городе Адыгейске", принято с нарушениями требований законодательства, так как издано органом исполнительной власти вне пределов предоставленных ему полномочий, по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня.

Осуществляя судебный контроль за правомерностью принимаемых нормативных актов, по правилам части 3 ст. 246 ГПК РФ, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан с основаниями и доводами заявленных требований.

Согласно разъяснениям Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим (в том числе вследствие издания нормативного правового акта органом вне пределов его полномочий), он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

На основании вышеуказанного, суд, установив, что оспариваемое Постановление издано с нарушением требований законодательства, не вдаваясь в исследование его содержания, считает, что данный нормативный правовой акт следует признать недействующим со дня вступления настоящего судебного решения в законную силу.

В порядке исполнения части 3 ст. 253 ГПК РФ, требующей при признании судом недействующим нормативного правового акта или части, опубликовать решение суда или сообщение о решении после был опубликован нормативный правовой акт, настоящее решение подлежит опубликованию в официальном печатном издании Кабинета Министров Республики Адыгея - "Собрании законодательства Республики Адыгея", а также в республиканской газете "Советская Адыгея".

В связи с тем, что законодательством не установлены специальные нормы в отношении судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов, и Кабинет Министров Республики Адыгея в данном случае не относится к числу лиц, освобожденных законом от уплаты государственной пошлины, с заинтересованного лица - Кабинета Министров Республики Адыгея, подлежат взысканию судебные расходы в виде государственной пошлины в доход государства в размере 2 000 рублей.

Руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 245 - 250 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

признать постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 7 августа 2007 года N 154 "О Порядке возмещения расходов на оплату жилого помещения с отоплением и освещением, предоставленного педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, в том числе входящих в состав городских поселений, поселках городского типа и городе Адыгейске" недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Взыскать с Кабинета Министров Республики Адыгея судебные расходы в виде государственной пошлины в доход государства в размере 2000 (двух тысяч) рублей.

Настоящее решение, по его вступлению в законную силу, опубликовать в ежемесячном официальном печатном издании - "Собрании законодательства Республики Адыгея" и республиканской газете "Советская Адыгея".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня принятия его судом в окончательной форме с подачей кассационной жалобы, представления, через Верховный Суд Республики Адыгея.

Председательствующий

Е.А.Тхагапсова